Giudizio incidentale di legittimità costituzionale della legge della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015) e degli artt. 1 e 2 della legge della Regione Piemonte 29 ottobre 2013, n. 19 (Ulteriori disposizioni finanziarie per l'anno 2013 e pluriennale 2013-2015), promosso dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Piemonte, nel giudizio di parificazione del rendiconto della Regione Piemonte per l'esercizio finanziario 2013.
Contenuto delle disposizioni impugnate
La l.r. 16/2013 ha ad oggetto l'assestamento al bilancio di previsione per il 2013 e al bilancio pluriennale 2013/2015.
Gli articoli 1 e 2 della l.r. 19/2013 prevedono ulteriori disposizioni finanziarie per le medesime annualità.
Motivi del ricorso
Nel 2013 la Regione Piemonte aveva sottoscritto quattro contratti con il Ministero dell'economia e delle finanze (MEF). La somma delle variazioni di bilancio di cui alle disposizioni impugnate corrisponderebbe al totale dei quattro contratti stipulati con il MEF.
La Corte dei conti dubita della legittimità costituzionale delle variazioni e, conseguentemente, delle leggi regionali 16/2013 e 19/2013 nella parte riferita alle poste contabili indicate, in quanto esse inciderebbero fortemente sull'equilibrio del bilancio, sul risultato d'amministrazione e, conseguentemente, anche sull'equilibrio dei bilanci futuri. L'applicazione delle suddette leggi regionali fisserebbe infatti in modo non veritiero il disavanzo d'amministrazione dell'esercizio 2013 esposto nel rendiconto e nel relativo progetto di legge di approvazione. Qualora le norme impugnate fossero dichiarate costituzionalmente illegittime, le spese finanziate con le anticipazioni di liquidità ottenute ai sensi del d.l. 35/2012 sarebbero prive di copertura.
L'allocazione contabile introdotta con le norme in esame comporterebbe un'alterazione del risultato di amministrazione afferente all'esercizio 2013 ed un allargamento della spesa di competenza oltre i limiti consentiti dalle entrate disponibili e dai vincoli comunitari e nazionali.
In particolare, le leggi regionali impugnate si sarebbero discostate dal d.l. 35/2013, attraverso il quale lo Stato avrebbe conciliato l'esigenza di fronteggiare gravi situazioni debitorie delle amministrazioni pubbliche e quella di non violare l'art. 119, sesto comma, Cost., nonché le disposizioni comunitarie in tema di vincoli all'indebitamento.
Al fine di consentire il pagamento dei richiamati debiti, lo Stato avrebbe emesso titoli, trasformandoli in anticipazioni di liquidità da erogare agli enti territoriali, tra cui la stessa Regione Piemonte.
La Regione avrebbe invece utilizzato il finanziamento come un mutuo per alterare il disavanzo e per spese di competenza, allargando, in tal modo, il ventaglio della spesa consentita, con violazione contestuale degli artt. 81, quarto comma, e 119, sesto comma, Cost. Il carattere di anticipazione di liquidità sarebbe l'elemento che differenzia dal mutuo per scopi diversi dall'investimento, contratto incompatibile con la regola aurea di cui all'art. 119, sesto comma, Cost., secondo cui i mutui sono consentiti soltanto per spese di investimento.
Decisione della Corte
Questione fondata
La Corte dei conti, in sede di giudizio di parificazione del bilancio, è legittimata a promuovere questione di legittimità costituzionale avverso le disposizioni di legge che determinano, nell'articolazione e nella gestione del bilancio stesso, effetti non consentiti dai principi posti a tutela degli equilibri economico-finanziari e dagli altri precetti costituzionali.
Gli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013, in relazione ai quali la sezione di controllo denuncia lo scostamento delle disposizioni regionali impugnate, nascono dall'esigenza di porre riparo ai ritardi nell'adempimento delle obbligazioni da parte delle pubbliche amministrazioni. Il d.l. n. 35 del 2013 ha introdotto una disciplina di carattere speciale e temporanea, derogatoria del patto di stabilità interno e di altre disposizioni in materia di finanza pubblica, per il pagamento dei debiti scaduti delle amministrazioni pubbliche. In particolare, il decreto-legge contiene misure dirette a consentire il pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni di debiti scaduti, con modalità differenti per gli enti locali, le Regioni e le Province autonome, gli enti del Servizio sanitario nazionale per il tramite delle Regioni e le amministrazioni statali. Si tratta di disposizioni espressamente «volte ad assicurare l'unità giuridica ed economica dell'ordinamento».
Gli strumenti previsti sono riconducibili a due fattispecie: l'allentamento del patto di stabilità interno e la concessione di anticipazioni di liquidità.
In particolare, la seconda misura attiene alle anticipazioni di liquidità, meccanismi finanziari attraverso i quali – pur rimanendo vietata la loro utilizzazione per la copertura di spese che non sarebbero consentite dalla Costituzione e dai vincoli europei – viene posto rimedio a gravi deficienze della disponibilità di cassa degli enti interessati dai ritardi.
Il d.l. n. 35 del 2013 ha previsto speciali prescrizioni per i debiti delle Regioni, siano essi debiti contratti direttamente oppure maturati nell'ambito del Servizio sanitario nazionale. Tali disposizioni devono essere considerate vere e proprie norme interposte ai fini della perimetrazione degli interventi compatibili con i vincoli derivanti dai parametri costituzionali.
Dalla formulazione del decreto-legge si ricava che:
a) la premessa del decreto-legge depone a favore della natura di mera anticipazione di cassa, facendo riferimento a debiti della pubblica amministrazione che, proprio in ragione della loro appartenenza, devono essere già compresi nei bilanci dei decorsi esercizi;
b) la destinazione delle assegnazioni ex d.l. n. 35 del 2013 al pagamento di residui passivi, cioè di oneri già previsti in bilanci precedenti e, per ciò stesso, già finanziati, esclude di per sé che dette assegnazioni costituiscano copertura degli stessi; c) il riferimento a situazioni debitorie degli enti destinatari dell'anticipazione conferma in modo implicito che non si tratta di nuova copertura, dal momento che i debiti dell'amministrazione regionale possono legalmente sorgere solo all'interno di una gestione del bilancio, nel caso di specie temporalmente dimensionata in periodo anteriore al 31 dicembre 2012.
Peraltro, il d.l. n. 35 del 2013 presenta profili di ambiguità riguardo alla natura del finanziamento. Infatti, la restituzione di capitale ed interessi è prevista, mediante la predisposizione di un piano di ammortamento, in un periodo non superiore a trenta anni. Quest'ultimo, per la sua durata, appare diverso da uno degli elementi tipici, la brevità, dell'anticipazione di cassa.
Un'interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata delle norme statali porta a concludere che le anticipazioni di liquidità altro non costituiscono che anticipazioni di cassa di più lunga durata temporale rispetto a quelle ordinarie.
Le censure si riferiscono alla mancata neutralizzazione dell'entrata attraverso una posta di analogo importo al titolo III della spesa, in modo da evitare che la liquidità confluisca nella copertura integrativa di oneri diversi da quelli previsti dal d.l. 35/2013, e alla variazione di spesa, tenuto conto che le somme anticipate dallo Stato sarebbero destinate a finalità diverse da quelle inerenti al finanziamento statale.
La prima partita di spesa viene destinata dalla Regione a ripianare il disavanzo d'amministrazione del 2012, in violazione degli artt. 81 e 119, sesto comma, Cost., in relazione agli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013.
Le norme interposte non consentono di utilizzare le anticipazioni di liquidità per migliorare il risultato di amministrazione della Regione. Ciò sia con riguardo all'equilibrio di bilancio, che viene pregiudicato dall'impiego di un prestito per ottenere effetti economico-patrimoniali, sia con riguardo alla natura giuridica dell'operazione, diversa dalla finalità di investimento di cui alla “regola aurea” codificata nel richiamato art. 119, sesto comma, Cost.
La seconda partita viene destinata ad ampliare la spesa di competenza dell'esercizio 2013, precludendo l'adempimento delle obbligazioni pregresse che, per espressa previsione del legislatore, sono quelle iscritte nella parte del bilancio relativa agli esercizi pregressi.
In tal modo viene pregiudicato sia l'equilibrio del bilancio – poiché l'illegittima destinazione viene a sommarsi, in termini di passività, alle pregresse situazioni debitorie inevase – sia il rispetto dell'art. 119, sesto comma, Cost., perché la copertura della maggiore spesa di competenza viene fronteggiata con il prestito dello Stato, il cui impiego dovrebbe essere limitato a migliorare la situazione di cassa.
Mentre il legislatore statale ha conciliato le dialettiche finalità del rispetto degli equilibri di bilancio e della “regola aurea” (in base alla quale i mutui sono consentiti solo per le spese di investimento) con la necessità di adempiere ad oneri pregressi, attraverso una mera anticipazione di cassa di lungo periodo ed un parallelo rientro dal deficit, quello regionale, con le impugnate variazioni di bilancio, ha finito per aggravare le disfunzioni cui l'anticipazione stessa doveva porre rimedio.
Il simmetrico processo di rientro dal deficit di liquidità avrebbe dovuto essere accompagnato nel lungo periodo da una proporzionata riduzione della situazione debitoria e dal riequilibrio dello stato economico–patrimoniale della Regione, il cui turbamento è all'origine di dette disfunzioni.
La destinazione delle somme anticipate alla copertura del disavanzo pregresso ed a spese della competenza 2013 finisce quindi per alterare il risultato di amministrazione, nella parte in cui riduce artificiosamente il disavanzo sommandovi la liquidità acquisita, e peggiora il risultato consentendo spese della competenza 2013, anziché prescrivere l'adempimento delle situazioni debitorie non onorate (residui passivi e residui perenti non prescritti).
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale della l.r. Piemonte 16/2013, nella parte in cui istituisce la spesa relativa alle UPB DB09010 – capitolo 200/0 «Disavanzo finanziario presunto alla chiusura dell'esercizio 2012» e UPB DB20151 – capitolo 156981 «Trasferimenti alle aziende sanitarie regionali per l'erogazione delle risorse di cui all'anticipazione di liquidità ai sensi dell'art. 3, comma 2, del d.l. 35/2013», degli artt. 1 e 2 della l.r.19/2013, nella parte in cui hanno approvato gli Allegati A) e C) rispettivamente per la parte spesa UPB DB09010 – capitolo 200/0 «Disavanzo finanziario presunto alla chiusura dell'esercizio 2012» e per la parte spesa UPB DB20151 – capitolo 156985 «Trasferimenti alle aziende sanitarie regionali per l'erogazione delle risorse di cui all'anticipazione di liquidità ai sensi dell'art. 3, comma 2, del d.l. 35/2013» e della l.r. 16/2013 e della l.r. 19/2013, nella parte in cui non prevedono l'inserimento, nel Titolo III della spesa del bilancio 2013, di una posta di importo pari alle somme complessivamente incamerate al Titolo V dell'entrata ed erogate da parte dello Stato ai sensi degli artt. 2 e 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali), convertito con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 giugno 2013, n. 64.