Giudizio di legittimità costituzionale delle leggi della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull'autonomia del Veneto e 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum consultivo sull'indipendenza del Veneto)
Contenuto delle disposizioni impugnate
Premessa
Le questioni di interesse, su cui la Regione può attivare la partecipazione delle popolazioni del proprio territorio tramite referendum consultivo, possono riguardare anche ambiti che superano i confini delle materie e del territorio regionale, fino a intrecciarsi con la dimensione nazionale. Tuttavia, l'esistenza di un tale interesse qualificato non abilita la Regione ad assumere iniziative – anche di consultazione popolare – libere nella forma o eccedenti i limiti stabiliti in virtù di previsioni costituzionali.
I referendum popolari, nazionali o regionali, anche quando di natura consultiva, sono istituti tipizzati e debbono svolgersi nelle forme e nei limiti previsti dalla Costituzione o stabiliti sulla base di essa.
La disciplina dei referendum regionali ha la propria sede nello statuto regionale, ai sensi dell'art. 123 Cost.. Nell'esercizio dell'autonomia politica accordata da tale disposizione, da svolgere in armonia con i precetti e con i principi tutti ricavabili dalla Costituzione, ciascuna Regione può stabilire forme, modi e criteri della partecipazione popolare ai processi di controllo democratico sui propri atti; può introdurre tipologie di referendum anche nuove rispetto a quelle previste nella Costituzione; può pure coinvolgere in tali consultazioni i soggetti che prendano parte consapevolmente e stabilmente alla vita della comunità, ancorché non titolari del diritto di voto e della cittadinanza italiana.
Una volta formalizzate, le scelte statutarie si impongono alla successiva attività regionale, anche legislativa, dato il carattere fondamentale dello statuto regionale e il suo rapporto con le leggi regionali, disegnato dalla Costituzione in termini sia di gerarchia, sia di competenza.
Contenuto delle disposizioni impugnate
La l.r. 15/2014 autorizza il Presidente della Giunta regionale ad “instaurare con il governo un negoziato volto a definire il contenuto di un referendum consultivo finalizzato a conoscere la volontà degli elettori del Veneto circa il conseguimento di ulteriori forme di autonomia della regione Veneto”. Se tale negoziato non va a buon fine, indice un referendum consultivo (art. 1).
I quesiti oggetto del referendum consultivo sono i seguenti: 1) “Vuoi che alla Regione Veneto siano attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia?”; 2) “Vuoi che una percentuale non inferiore all'ottanta per cento dei tributi pagati annualmente dai cittadini veneti all'amministrazione centrale venga utilizzata nel territorio regionale in termini di beni e servizi?”; 3) “Vuoi che la regione mantenga almeno l'ottanta per cento dei tributi riscossi nel territorio regionale?”; 4) “Vuoi che il gettito derivante dalle fonti di finanziamento della Regione non sia soggetto a vincoli di destinazione?”; 5) “Vuoi che la Regione Veneto diventi una Regione a statuto speciale?”(art. 2).
Motivi del ricorso
Il quesito numero 1) viene censurato in quanto, pur ispirandosi all'art. 116 Cost., non specificherebbe le materie per le quali tale disposizione costituzionale consente alle Regioni ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, e nella sua “genericità” appare gravemente elusivo della cautela ritenuta necessaria sul punto dalla giurisprudenza costituzionale. Il quesito altererebbe inoltre il procedimento previsto dall'art.116, comma 3, Cost., che individua nei rappresentanti politici della Regione e degli enti locali i soggetti legittimati a promuovere la riforma, evitando di coinvolgere direttamente gli elettori nella fase di avvio della proposta.
I quesiti n. 2), 3) e 4) violerebbero in primo luogo l'art. 75 Cost. e gli art. 26 e 27 dello Statuto della regione Veneto, dai quali emergerebbe un principio generale di inammissibilità dei referendum, anche consultivi, su leggi tributarie e di bilancio, o che costituiscano adempimento di obblighi costituzionali, internazionali ed europei. Si determinerebbe inoltre la violazione degli artt. 117 e 119 Cost., che affidano allo Stato in via esclusiva la competenza legislativa riguardo al proprio sistema tributario e alla perequazione finanziaria, nonché, con riguardo ai principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, anche in relazione ai tributi e alle entrate proprie delle autonomie territoriali e alla compartecipazione di queste ultime al gettito di tributi erariali. Infine i tre quesiti violerebbero gli artt. 3 e 5 Cost. poiché, permettendo ai cittadini veneti di esprimersi su di una materia non consentita agli altri cittadini italiani, si metterebbe a repentaglio l'unità e l'indivisibilità della Repubblica.
Il quesito numero 5) costituirebbe una forma di indebito avvio del procedimento di cui all'art. 138 Cost. per la revisione dell'art. 116 Cost., nel quale sono individuate nominativamente le regioni a statuto speciale.
Decisioni della Corte
La questione relativa al quesito numero 1) non è fondata: pur mancando nel quesito qualsiasi precisazione in merito agli ambiti di ampliamento dell'autonomia regionale su cui si intende interrogare gli elettori, il tenore letterale del quesito ripete testualmente l'espressione utilizzata nell'art.116, terzo comma, Cost. e non prelude a sviluppi dell'autonomia eccedenti i limiti costituzionalmente previsti. La questione non è fondata neppure riguardo alla presunta “alterazione” del procedimento di cui all'art.116, comma 3, Cost., in quanto il referendum consultivo previsto si colloca in una fase anteriore ed esterna rispetto al suddetto procedimento, e dunque non vi è alcuna sovrapposizione tra questo e la consultazione popolare regionale.
Le questioni relative ai quesiti numero 2), 3) e 4) sono fondate.
Il referendum e le conseguenti iniziative degli organi rappresentativi della Regione riguardano la destinazione del gettito derivante dai tributi esistenti e prospettano la distrazione di una loro cospicua percentuale dalla finanza pubblica per indirizzarla ad esclusivo vantaggio della Regione Veneto e dei suoi abitanti, interferendo palesemente con la materia tributaria e contrastando da un lato con gli artt. 26, comma 4, lettera a), e 27, comma 3, dello statuto regionale (che non ammettono referendum consultivi che attengano a leggi tributarie), e dall'altro con l'art. 75 Cost., profilandosi alterazioni stabili e profonde degli equilibri della finanza pubblica che incidono sui legami di solidarietà tra la popolazione regionale e il resto della Repubblica.
Il quesito numero 4) non è di univoca interpretazione. Dal momento che la Costituzione e la legislazione vigente già prevedono che le compartecipazioni al gettito di tributi erariali, i tributi propri e i meccanismi perequativi costituiscono le fonti di finanziamento “del complesso delle spese delle stesse regioni” e che il relativo gettito “è senza vincolo di destinazione”, l'unico significato plausibile del quesito è che esso riguardi la rimozione di tutti i vincoli di destinazione ancora gravanti su risorse finanziarie spettanti alla Regione. In tal modo però esso finisce per investire la previsione di cui all'art.119, quinto comma, Cost., e pertanto non è legittimo.
La questione relativa al quesito numero 5) è fondata
Il quesito è chiaramente volto ad annoverare la Regione Veneto accanto alle cinque regioni a statuto speciale, incidendo in tal modo su scelte fondamentali di livello costituzionale che non possono formare oggetto di referendum regionali ai sensi della giurisprudenza della Corte e che si pongono irrimediabilmente in contrasto con gli artt. 26 e 27 dello stesso statuto regionale.
Contenuto delle disposizioni impugnate
La l.r. 16/2014 prevede l'indizione, da parte del Presidente della Giunta regionale, di un referendum consultivo vertente sul seguente quesito: “Vuoi che il Veneto diventi una Repubblica indipendente e sovrana?”; detta disposizioni sulle modalità di svolgimento del referendum (art. 1); demanda a successivo provvedimento della Giunta la disciplina di aspetti quali la propaganda, le procedure di voto e la proclamazione ufficiale del risultato; estende le facoltà riconosciute dalle disposizioni vigenti ai partiti o gruppi politici rappresentati in Consiglio regionale ed ai comitati promotori di referendum, agli enti e alle associazioni che, operando in Veneto, hanno interesse positivo o negativo verso l'espressione del Popolo Veneto in ordine alla propria autodeterminazione (art. 2); prevede attività di promozione e sostegno dei Presidenti, del Consiglio e della Giunta presso le istituzioni europee e l'ONU (art. 3). L'art. 4 reca la disposizione finanziaria: quantifica gli oneri della consultazione e ne prevede la copertura attraverso erogazioni liberali e donazioni da parte di cittadini e imprese
Motivi del ricorso
Viene ravvisata violazione dell'art. 138 Cost., poichè il voto popolare può esprimersi solo a posteriori; il referendum preventivo, pur non avendo carattere vincolante, potrebbe avere un'influenza notevole come strumento di pressione sugli organi politici; del principio costituzionale dell'unità della Repubblica di cui l'art. 5 Cost. e dell'art. 81, comma terzo, Cost., nella parte in cui prevede la copertura degli oneri per l'attuazione della legge stessa con modalità che non corrisponderebbero a nessuna di quelle previste dall'art.17, comma 1, della legge 196/2009 (Legge di contabilità e finanza pubblica); la copertura avrebbero inoltre carattere puramente ipotetico, oltre che incapiente.
Decisioni della Corte
Questione fondata
Il referendum consultivo non solo riguarda scelte fondamentali di livello costituzionale, come tali precluse ai referendum regionali, ma suggerisce sovvertimenti istituzionali incompatibili con i fondamentali principi di unità e indivisibilità della Repubblica, di cui all'art. 5 Cost.
L'ordinamento repubblicano è fondato su principi che includono il pluralismo sociale e istituzionale e l'autonomia territoriale, ma detti principi debbono svilupparsi nella cornice dell'unica Repubblica, che, come affermato dall'art. 5 Cost., è “una e indivisibile, e promuove le autonomie locali”. Tuttavia pluralismo e autonomia non consentono alle Regioni di qualificarsi in termini di sovranità, né permettono che i loro organi di governo siano assimilati a quelli dotati di rappresentanza nazionale. A maggior ragione gli stessi principi non possono essere invocati a giustificazione di iniziative volte a interpellare gli elettori, sia pure a scopo meramente consultivo, su prospettive di secessione in vista delle istituzione di un nuovo soggetto sovrano. Una simile iniziativa referendaria non potrebbe mai tradursi in un legittimo esercizio del potere da parte delle istituzioni regionali e si pone perciò extra ordinem.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità della l.r. Veneto n. 16/2014 e dell'art. 2, comma 1, numeri 2), 3), 4), 5) della l.r. Veneto n. 15/2014; dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, numero 1), e degli artt. 1, 2, comma 2, 3 e 4 della l.r. Veneto n. 15/2014.