Giudizio incidentale di legittimità costituzionale dell'articolo 14 della legge della Regione Lombardia 27 febbraio 2007, n. 5 (Interventi normativi per l'attuazione della programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni legislative – Collegato ordinamentale 2007), nella formulazione risultante a seguito delle modifiche introdotte, in sequenza, dall'art. 1, comma 8, lettera a), della legge della Regione Lombardia del 31 marzo 2008, n. 5 (Interventi normativi per l'attuazione della programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni legislative – Collegato ordinamentale 2008), dall'art. 4 della legge della Regione Lombardia del 23 dicembre 2008, n. 33, recante «Disposizioni per l'attuazione del documento di programmazione economico-finanziaria regionale, a sensi dell'articolo 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulla procedura della programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della Regione – Collegato 2009)», e dall'art. 23 della legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7 (Interventi normativi per l'attuazione della programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni legislative – Collegato ordinamentale 2010), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia
Contenuto delle disposizioni impugnate
L'art. 14 della l.r. 5/2007, nella sua versione originaria, prevedeva, al comma 1, che, fino all'entrata in vigore del piano territoriale regionale d'area, e comunque per non oltre quindici mesi dall'entrata in vigore della normativa stessa, si sarebbero applicate le disposizioni di salvaguardia contenute nel medesimo articolo; vietava quindi ogni intervento di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, ad eccezione di taluni specifici interventi su edifici esistenti (comma 2); faceva salvi determinati interventi strettamente connessi alle attività aeroportuali e alla realizzazione di interventi già assentiti e previsti dalla pianificazione vigente (comma 3) o comunque compatibili rispetto al suo potenziamento (comma 4); precisava l'ambito di applicazione (comma 5).
Il previsto termine iniziale di quindici mesi è stato poi prorogato a “non oltre il 31 dicembre 2008” dall'art. 1, comma 8, della l.r. 5/2008; al 30 giugno 2010 dall'art. 4 della l.r. 33/2008; al 30 giugno 2011 dall'art. 23 della l.r. 7/2010, e al 31 dicembre 2011 dall'art. 13 della l.r. 21 febbraio 2011, n. 3 (Collegato ordinamentale 2011)
Motivi della ordinanza di rimessione
La disposizione censurata presenta molteplici profili di illegittimità costituzionale, e in particolare:
- instaura una irragionevole disparità di trattamento tra i proprietari delle aree comprese nell'ambito interessato dal futuro piano d'area aeroportuale, in violazione dell'art. 3 Cost;
- reiterando più volte il regime di salvaguardia, ingenera una situazione di assoluta incertezza sul destino delle aree assoggettate a tale regime, che impedisce di operare qualsiasi investimento nell'area e penalizzando le piccole imprese del settore delle costruzioni (come la società ricorrente), in violazione dell'art. 41 Cost.;
- rimane sostanzialmente svuotato di ogni contenuto il diritto reale dei proprietari delle aree edificabili comprese nella zona, i quali non possono più realizzare nuove costruzioni e neanche chiedere un indennizzo da parte del legislatore regionale, in violazione dell'art. 42 Cost.;
- la norma è riconducibile alla categoria delle leggi-provvedimento, cioè ad atti formalmente legislativi destinati a tenere luogo del provvedimento amministrativo in quanto dispongono in concreto su casi e rapporti specifici, in violazione dell'art. 97 Cost.;
- in tema di misure di salvaguardia (rientranti nell'ambito della materia governo del territorio e quindi di legislazione concorrente), la Regione può dettare norme specifiche solo all'interno dei limiti e dei principi stabiliti da principi posti dallo Stato, mentre la norma in questione ha superato il limite massimo di 5 anni consentito dall'art. 12, comma 3, del d.P.R. 380/2001, e ha imposto le misure di salvaguardia in assenza dell'adozione del piano territoriale d'area, in violazione dell'art. 117 Cost.;
- prevede un divieto di realizzazione di interventi edificatori, mentre la normativa nazionale prevede solo la sospensione della decisione sul rilascio dei permessi edificatori; inoltre tali misure non sono correlate alla adozione di un piano urbanistico, come invece prevede il legislatore statale.
Decisione della Corte
Questione fondata
La disciplina sulle misure di salvaguardia di cui all'art. 12, comma 3, del d.P.R. 380/2001 ha una valenza mista, edilizia ed urbanistica, ed è riconducibile alla materia di legislazione concorrente governo del territorio di cui all'art. 117, terzo, comma, Cost., nella quale compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali e alle Regioni la normativa di dettaglio.
La medesima disposizione statale esprime il principio secondo cui le amministrazioni devono definire in tempi congrui l'iter procedimentale conseguente all'adozione degli strumenti urbanistici generali con il loro tempestivo invio agli organi deputati alla loro approvazione.
La disposizione regionale impugnatasi discosta da quanto previsto dall'art. 12, comma 3, del d.P.R. 380/2001 in quanto:
- non correla l'applicazione di misure di salvaguardia all'intervenuta adozione di un piano urbanistico, essendo la deliberazione della Giunta regionale della Lombardia n. IX/1812 riguardante il Piano territoriale regionale d'area “Aeroporto di Montichiari” intervenuta in periodo notevolmente successivo (31 maggio 2011) rispetto all'entrata in vigore della normativa impugnata;
- in luogo di una mera sospensione della decisione in ordine al rilascio dei permessi edificatori, come stabilito dall'art. 12, comma 3, del d.P.R. 380/2001, prevede un vero e proprio divieto di realizzazione di nuovi interventi edificatori;
- tale divieto – in forza di successive proroghe del termine finale di efficacia della norma in esame, disposte con leggi regionali successive – è stato protratto per un periodo di tempo ben superiore a quello stabilito dall'art. 12, comma 3, del d.P.R. 380/2001, realizzando un congelamento di aree, classificate come edificabili dal PRG, per una durata superiore ai 7 anni;
- costituendo una surrettizia violazione del principio della ragionevole temporaneità delle misure di salvaguardia, si pone anche in contrasto con il principio del necessario indennizzo nel caso di reiterazione di vincoli urbanistici che comportino l'inedificabilità.
Dichiarazione:
Dichiara quindi la illegittimità costituzionale dell'articolo 14 della l.r. Lombardia 5/2007, come risultante a seguito delle modifiche introdotte, successivamente, dall'art. 1, comma 8, lettera a), della l.r. 5/2008, dall'art. 4 della l.r. 33/2008 e dall'art. 23 della l.r. 7/2010.