Giudizio principale di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 29 e 30, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004) e degli artt. 4, commi 1, lett. a); 2, lett. a); 6, comma 2, lett. e); 7, comma 1, lett. f), e 9, comma 1, della legge della Regione Marche 13 maggio 2004, n. 11 (Norme in materia di pesca marittima e acquacoltura) e degli artt. 2, comma 1, lett. f) e g); 3, comma 2, della legge della Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 22 (Nuove disposizioni in materia di politiche di sostegno all'economia ittica), rispettivamente promossi dalle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna e dal Governo.
Osservazioni della Corte di carattere generale
Il fatto che la pesca non risulti inserita nell'elenco di materie rimesse alla potestà legislativa dello Stato dall'art. 117, secondo comma, Cost. e neanche tra quelle di competenza concorrente di cui al terzo comma, non può portare a concludere che essa sia riconducibile alla potestà legislativa regionale residuale (370/2003).
La complessità della realtà sociale da regolare implica che di frequente le discipline legislative non possono essere attribuite nel loro insieme ad un'unica materia, perché concernono posizioni non omogenee ricomprese in materie diverse sotto il profilo della competenza legislativa. In questi casi di concorso di competenze deve farsi applicazione, secondo le peculiarità dell'intreccio di discipline, del criterio della prevalenza di una materia sull'altra e del principio di leale cooperazione (231/2005).
Dalla normativa successiva alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, emerge il venire meno della distinzione tra "pesca nelle acque interne" e "pesca marittima" previsto nell'originario testo costituzionale quale criterio per definire l'ambito della competenza legislativa e amministrativa, rispettivamente, dello Stato e delle Regioni in materia, e la generale promozione della funzione di razionalizzazione del sistema della pesca in ragione dei principi di sviluppo sostenibile e di pesca responsabile, al fine di coniugare le attività economiche di settore con la tutela dell'ambiente e degli ecosistemi.
Inoltre, la nozione di pesca marittima sancita dall'art. 1 del d.lgs. 153/2004 − quale attività diretta alla cattura o alla raccolta di organismi acquatici in mare svolta dagli imprenditori ittici, dai pescatori e dagli altri soggetti per i quali è responsabile direttamente e unitariamente lo Stato italiano, secondo le norme comunitarie ed internazionali - pone in luce l'assorbente carattere di attività economica assunto dalla pesca, cui consegue la previsione di una serie di misure di sostegno non solo dell'attività di pesca, ma anche delle diverse e ulteriori attività (quali la trasformazione e la commercializzazione del pescato) svolte sulla terraferma che ne costituiscono parte integrante o vi sono strettamente connesse.
Nell'attuale assetto costituzionale, la pesca costituisce materia oggetto della potestà legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., sulla quale, tuttavia, per la complessità e la polivalenza delle attività in cui si estrinseca, possono interferire più interessi eterogenei, statali e regionali, con indiscutibili riflessi sulla ripartizione delle competenze legislative ed amministrative.
Per loro stessa natura, talune attività e taluni aspetti riconducibili all'attività di pesca non possono che essere disciplinati dallo Stato, atteso il carattere unitario con cui si presentano e la conseguente esigenza di una loro regolamentazione uniforme.
Per quegli aspetti riconducibili all'attività di pesca connessi a materia di competenza ripartita tra Stato e Regioni (tutela della salute, alimentazione, tutela e sicurezza del lavoro, commercio con l'estero, ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione delle imprese per il settore produttivo della pesca, porti, previdenza complementare e integrativa, governo del territorio) sussiste la potestà legislativa statale nella determinazione dei principi fondamentali, ai quali il legislatore regionale, nel dettare la disciplina di dettaglio, deve attenersi.
L'analisi dell'intreccio delle competenze deve essere effettuata caso per caso, con riguardo alle concrete fattispecie normative, facendo applicazione del principio di prevalenza e del principio fondamentale di leale collaborazione, che si deve sostanziare in momenti di reciproco coinvolgimento istituzionale e di necessario coordinamento dei livelli di governo statale e regionale.
Motivi del ricorso
L'art. 4 della l. 350/2003 stabilisce che, nelle more dell'adozione dei decreti legislativi previsti dalle leggi 5 giugno 2003, n. 131, di adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla l. cost. 3/2001 e 7 marzo 2003, n. 38, in tema di agricoltura, gli interventi in favore del settore ittico di cui alla legge 17 febbraio 1982, n. 41 sono realizzati dallo Stato, dalle Regioni e dalle Province autonome limitatamente alle competenze previste dalla Parte IV del VI Piano nazionale della pesca e dell'acquacoltura, adottato con decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali in data 25 maggio 2000 (comma 29); entro il 28 febbraio 2004, in deroga alle disposizioni di cui agli artt. 1 e 2 della l. 41/1982, con decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali, è approvato il Piano nazionale della pesca e dell'acquacoltura per l'anno 2004 (comma 30). Secondo le Regioni ricorrenti le disposizioni statali intervengono in materia di pesca ed acquacoltura, cioè in ambiti non riservati né alla potestà legislativa esclusiva statale né a quella concorrente e, pertanto, rientranti nella competenza legislativa residuale delle Regioni (art. 117, quarto comma, Cost.). Il comma 29 limita le attribuzioni regionali, in quanto mantiene in essere il conferimento di competenze definito prima della riforma costituzionale operata con la l.c. 3/2001; il comma 30 è viziato in quanto non prevede alcun coinvolgimento della Regione in una materia di spettanza regionale. La Corte osserva che il richiamo contenuto nel comma 29 alla Parte IV del Piano nazionale della pesca e dell'acquacoltura ripartisce tra lo Stato e le Regioni le risorse finanziarie per i diversi settori di intervento riconducibili sia a competenze statali sia a competenza regionali. Richiama le disposizioni successive che hanno disposto il rifinanziamento della spesa e osserva che il rifinanziamento va ad incidere su ambiti di competenza sia statali sia regionali.
Sarebbe però stato necessario, in ragione del principio di leale collaborazione il coinvolgimento delle Regioni nella fase di ripartizione delle risorse finanziarie tra i vari tipi di impiego, mediante intesa.
Dichiara la illegittimità dell'art. 4, commi 29 e 30, della l. 350/2003 nella parte in cui non fanno applicazione del principio di leale collaborazione, nella forma dell'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.
L'art. 4, comma 1, lett. a), della l.r. Marche 11/2004 prevede che il Piano regionale della pesca contenga, tra l'altro, interventi volti alla salvaguardia di risorse ittiche della Regione, qualificando in tal modo le risorse biologiche come regionali. Secondo il Governo, le risorse ittiche necessitano invece di una disciplina di tutela e conservazione uniforme, nel rispetto, tra l'altro, di convenzioni e accordi internazionali; la disposizione contrasta quindi con l'art. 117, secondo comma, lett. a) e s), Cost. La Corte ritiene la censura inammissibile per genericità.
L'art. 4, comma 2, lett. a), della l.r. Marche 11/2004 prevede l'articolazione territoriale dei distretti di pesca, con l'introduzione di regole obbligatorie per tutti coloro che vi operano. Secondo il Governo ciò implicherebbe una regionalizzazione della flotta di pesca, in contrasto con i principi che regolano la pesca nazionale secondo criteri unitari, e determinando una invasione della competenza esclusiva statale in materia di rapporti internazionali e con l'Unione europea di cui all'art. 117, secondo comma, lett. a), Cost., in relazione a diversi regolamenti comunitari.
La Corte ritiene infondata la questione, non ravvisando alcuna interferenza tra la disposizione regionale e le competenze statali disciplinate dall'art. 4 del d.lgs. 226/2001.
Le norme contenute nell'art. 6, comma 2, lett. e), e nell'art. 7, comma 1, lett. f), della l.r. Marche 11/2004 stabiliscono che tra i componenti della Consulta per l'economia ittica e della Commissione tecnico-scientifica, vi sia un rappresentante delle Capitanerie di porto, individuato nel direttore marittimo o in un suo delegato. Secondo il Governo, esse contrastano con l'art. 117, secondo comma, lett. g), Cost., in quanto dettano norme prescrittive nei confronti del titolare di un ufficio periferico dello Stato (134/2004). La Corte osserva che forme di collaborazione e di coordinamento coinvolgenti compiti e attribuzioni di organi dello Stato non possono essere disciplinati unilateralmente dalle Regioni, neppure nell'esercizio della loro potestà legislativa (429/2004). Rileva però anche che l'art. 105, comma 6, del d.lgs. 112/1998 prevede espressamente che Regioni ed enti locali per lo svolgimento di compiti conferiti in materia di diporto nautico e pesca marittima possono avvalersi degli uffici delle Capitanerie di porto. Una corretta interpretazione della disposizione regionale consente di ritenere legittimo l' inserimento di rappresentanti delle Capitanerie di porto negli indicati organismi regionali.
Ritiene la censura infondata.
L'art. 9, comma 1, della medesima l.r. Marche 11/2004 affida alla Giunta regionale la determinazione dell'ammontare del canone da corrispondere per la concessione dei beni del demanio marittimo. Secondo il Governo, la previsione invade la competenza esclusiva statale in materia di sistema tributario e contabile dello Stato, di cui all'art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.. La Corte distingue tra le competenze che spettano alle Regioni in determinate materie e il potere dominicale che spetta allo Stato, quale proprietario, di disporre dei propri beni, che «come tale, non incontra i limiti della ripartizione delle competenze secondo le materie» (427 e 286 del 2004). La norma regionale è illegittima in quanto incide su prerogative spettanti allo Stato nella sua qualità di ente "proprietario" di beni del demanio marittimo; non rileva la asserita corrispondenza del canone fissato dalla Regione con quello statale.
Dichiara la illegittimità della disposizione regionale.
L'art. 2, comma 1, lett. f),della l.r. Abruzzo 22/2004 prevede la promozione di certificazioni di qualità del «prodotto ittico catturato dalla Marineria Abruzzese o allevato in impianti di acquacoltura/maricoltura dislocati in Abruzzo o nel mare antistante». Secondo il Governo, la disposizione potrebbe favorire la produzione regionale nei confronti di quelle originarie di altri Stati membri e non è in linea con le disposizioni dettate dalla normativa comunitaria che vieta l'introduzione di qualsiasi misura di natura pubblica che possa ostacolare l'importazione da altri paesi comunitari. Ravvisa contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost. e anche con l'art. 117, secondo comma, lett. e), Cost., che attribuisce allo Stato la potestà legislativa nella materia "tutela della concorrenza". La Corte osserva che la disposizione si limita a prevedere forme di incentivazione di un prodotto (il pescato abruzzese), di cui non vengono indicate o protette particolari qualità o caratteristiche tipologiche. Si tratta di misure di sostegno ad attività economiche localizzate sul territorio regionale, che in quanto tali non violano le disposizioni comunitarie ed internazionali relative alla provenienza geografica e alle caratteristiche dei prodotti − volte, tra l'altro, a garantire condizioni di concorrenza uguale − né integrano meccanismi economici idonei ad incidere sulla concorrenzialità dei mercati.
Non ritiene fondata la censura.
L'art. 2, comma 1, lett. g), della l.r. Abruzzo 22/2004, prevede tra le finalità da perseguire tramite il "Fondo unico delle politiche della pesca" quelle di conservazione e incremento delle risorse alieutiche, predisposizione di piani di gestione di aree di riserve monitoraggio di specie ittiche e dell'ambiente marino, attribuisce carattere regionale a risorse biologiche, quali quelle ittiche, che necessitano di una disciplina di tutela e conservazione uniforme, nel rispetto di convenzioni e accordi internazionali. Secondo il Governo, la materia della pesca persegue interessi pubblici molteplici, riconducibili ad obiettivi di tutela dell'ecosistema e delle risorse ittiche che sfuggono, per la natura degli interessi da tutelare, ai confini territoriali e che richiedono una gestione unitaria: la disposizione regionale invade la competenza esclusiva statale in materia di rapporti internazionali e tutela dell'ecosistema (art. 117, secondo comma, lett. a) e s), Cost.). La Corte ritiene la censura inammissibile per genericità.
L'art. 3, comma 2, della l.r. Abruzzo 22/2004 prevede tra i componenti della Conferenza regionale della pesca e dell'acquacoltura rappresentanti di organismi statali, quali le Capitanerie di porto. Il Governo muove censure analoghe a quelle mosse all'art. 6, comma 2 lett. e) e art. 7, comma 1, lett. f) della l.r. Marche 11/2004 in materia di ordinamento degli organi e degli uffici dello Stato. La Corte respinge la censura per le medesime considerazioni svolte per le analoghe disposizioni contenute nella l.r. Marche 11/ 2004.
Dichiarazione:
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 4, commi 29 e 30, della l. 350/2003 nella parte in cui non stabilisce che la ripartizione delle risorse finanziarie ivi prevista, nonché l'approvazione del Piano nazionale della pesca e dell'acquacoltura per l'anno 2004, avvengano d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano e dell'art. 9, comma 1, della l.r Marche 11/2004; inammissibili o infondate tutte le altre questioni.