Giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 70 della l. 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2002) promossi dalle Regioni Marche, Toscana, Emilia Romagna e Umbria.

Contenuto delle disposizioni impugnate

Il comma 1 dell'art. 70 della l. 448/2001 istituisce un fondo per gli asili nido nell'ambito dello Stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Il comma 2 qualifica gli asili nido come strutture volte a “garantire la formazione e la socializzazione delle bambine e dei bambini” dai tre mesi a i tre anni e definisce le funzioni ad essi inerenti come “competenze fondamentali dello Stato, delle Regioni e degli enti locali”. Il comma 3 dispone che il fondo speciale venga ripartito annualmente tra le Regioni, sentita la Conferenza unificata, con decreto del Ministero del lavoro di concerto con il Ministro dell'economia. Il comma 4 stabilisce che le Regioni, nei limiti delle proprie risorse ordinarie costituite appunto dal fondo, ripartiscono quelle risorse tra i Comuni che ne fanno richiesta per la costruzione e la gestione degli asili nido e dei micronidi nei luoghi di lavoro. Il comma 5 consente alle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici nazionali di istituire nell'ambito dei propri uffici dei micronidi quali strutture destinate alla cura e all'accoglienza dei figli dei dipendenti e riserva alla Conferenza unificata la definizione degli standard minimi organizzativi. Il comma 6 dispone che le spese di partecipazione alla gestione dei micronidi e dei nidi nei luoghi di lavoro sono deducibili dalle imposte sul reddito dei genitori e dei datori di lavoro. Il comma 7 consente alla Cassa depositi e prestiti di concedere ai comuni i mutui necessari per il finanziamento della costruzione degli asili nido; il comma 8 stabilisce la dotazione del fondo istituito dal comma 1 per gli anni 2002, 2003 e 2004, e le modalità per la determinazione della dotazione per l'anno 2005.

Motivi del ricorso

L'istituzione di un fondo a destinazione vincolata contrasta con il quarto comma dell'art. 117 in quanto dispone in ambito ricadente nella potestà legislativa residuale delle Regioni e con l'art. 119, che non consente la creazione di fondi statali a destinazione vincolata. L'attribuzione di funzioni amministrative allo Stato contrasta con i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza dell'art. 118. L'esercizio da parte dello Stato di funzioni fondamentali in materia di asili nido viola il quarto comma dell'art. 117. La definizione degli standard minimi organizzativi dei micronidi nei luoghi di lavoro istituiti dalle amministrazioni statali e dagli enti pubblici è riservata alla potestà residuale delle Regioni e non tocca alla Conferenza unificata. E' censurato il comma 6 nella parte in cui non esclude che la deducibilità delle spese di partecipazione alla gestione dei micronidi e dei nidi nei luoghi di lavoro possa riferirsi a tributi diversi da quelli statali.

Decisione della Corte

Ripercorre la normativa statale in materia. Inizialmente gli asili nido erano configurati come servizio aziendale di carattere sanitario a favore delle madri che lavoravano nelle maggiori aziende (r. d. 15 aprile 1926, n. 718, che approva il regolamento per l'esecuzione della legge 10 dicembre 1925, n. 2277 sulla protezione della maternità e dell'infanzia); diviene in seguito vero e proprio servizio sociale a favore dell'infanzia e della famiglia, tendenzialmente aperto a tutta la popolazione (l. 6 dicembre 1971, n.1044). La successiva legislazione regionale riconosce agli asili nido comunali anche funzioni educative. Il dpr 616/1977 li comprende nella nozione dei servizi sociali (art. 17 e ss.) e la stessa Corte li ha a più riprese considerati servizi sociali di interesse pubblico (sentenze 139/1985; 319/1983; 174/1981). Nella giurisprudenza più recente, la Corte ha però sottolineato, oltre all'aspetto del sostegno rivolto alle famiglie, quello delle finalità formative, essendo l'asilo nido diretto a favorire l'espressione delle potenzialità cognitive, affettive e relazionali del bambino (sentenza 467/2002). Esclude che la materia sia riconducibile alla competenza legislativa esclusiva statale, e anche che sia riconducibile a quella residuale regionale. Sottolinea anzi che il fatto che un oggetto non sia immediatamente riferibile ad una materia elencata nel comma secondo e neanche nel comma terzo dell'art. 117 non può fare dedurre la competenza residuale regionale. Considerando le funzioni educative e formative e anche la necessità di rispondere alle esigenze dei genitori lavoratori, collega la disciplina degli asili nido alla materia dell'istruzione (sia pure alla fase prescolare) e, per alcuni profili, a quella della tutela del lavoro, entrambe costituenti esercizio di potestà concorrente. L'attività dello speciale servizio pubblico costituito dagli asili nido non rientra nelle competenze fondamentali dello Stato, ma nella sfera delle attribuzioni proprie delle Regioni e degli enti locali. La configurazione di un fondo settoriale di finanziamento gestito dallo Stato viola l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle Regioni e degli enti locali e mantiene allo Stato anche poteri discrezionali nella materia cui si riferisce. Lo Stato può erogare solo fondi senza vincoli specifici di destinazione in particolare tramite il fondo perequativo di cui all'art. 119. Secondo il quarto comma dell'art. 119 della Costituzione, le funzioni pubbliche regionali e locali devono essere integralmente finanziate tramite i proventi delle entrate proprie, la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibili al territorio dell'ente interessato (secondo comma) e le quote del fondo perequativo senza vincoli di destinazione di cui al terzo comma. I finanziamenti previsti dal comma quinto consistono in risorse eventuali e aggiuntive.

Dichiarazione:

Dichiara la illegittimità dell'art. 70, commi 1, 3, 4 e 8 e limitatamente all'inciso “nei limiti delle proprie risorse ordinarie di bilancio e di quelle aggiuntive di cui al comma 3” della l. 448/2001; infondata la censura relativa al comma 6.