Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 11, 16, 36, 47, 55, 63, 75 e 76 della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2011)
Contenuto delle disposizioni impugnate
L'art. 11 detta disposizioni in materia di erogazione di compensi per lavoro straordinario effettuati nell'ambito dell'emergenza terremoto. In particolare dispone che al personale con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, appartenente alla Protezione civile della Regione Abruzzo e agli enti strumentali della Regione impegnato, nell'anno 2009, presso le strutture del Dipartimento nazionale della Protezione civile e, nell'anno 2010, presso la Struttura per la gestione dell'emergenza, è riconosciuto il compenso previsto per le prestazioni aggiuntive rese nell'ambito delle disposizioni speciali per la gestione dell'emergenza post sisma (comma 1); tali compensi sono rimborsati alla Regione dalla struttura per la gestione dell'emergenza e sono erogati dalla Direzione regionale competente della Giunta regionale, d'intesa con la stessa struttura per la gestione dell'emergenza (comma 2); autorizza la Giunta regionale a disporre con provvedimento amministrativo le conseguenti necessarie variazioni di bilancio (comma 3).
Motivi di censura
Il rimborso incide su fondi di pertinenza statale vincolati alla realizzazione di interventi per l'emergenza in Abruzzo, realizzando una distrazione delle risorse mediante atto unilaterale della Regione e per scopi diversi rispetto a quelli definiti dalla legge e dalle ordinanze di protezione civile.
Decisione della Corte
Questione fondata
La Regione interviene con una propria disciplina in un ambito di competenza dello Stato, disponendo di risorse statali. La disposizione viola anzitutto, l'art. 117, secondo comma, lettere e) e g), Cost., perché dispone unilateralmente a favore della Regione Abruzzo di somme già in precedenza attribuite per il perseguimento di determinate finalità ad un'autorità statale, incidendo illegittimamente sul sistema contabile dello Stato e sulla disciplina della dotazione di un organo della sua amministrazione.
Invade anche il campo dei principi fondamentali fissati dallo Stato nella materia di legislazione concorrente della protezione civile, poiché sovrappone la propria disciplina a quella dettata dalle ordinanze di protezione civile, ledendo il principio fondamentale desumibile dall'art. 5, comma 2, della l. 225/1992, secondo il quale per l'attuazione degli interventi di emergenza si provvede con le ordinanze di protezione civile.
Facendo gravare gli oneri finanziari dell'utilizzo straordinario del personale in regime di collaborazione coordinata e continuativa sui fondi statali specificamente destinati a fare fronte all'emergenza sismica, la disposizione si discosta dalla normativa dettata dalle ordinanze della protezione civile.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 16 attribuisce alla Giunta regionale il potere di predisporre “un provvedimento legislativo per la revisione complessiva delle tasse, dei canoni e delle imposte regionali” (comma 1) e, in caso di inadempienza da parte della Giunta, ne prevede un adeguamento su base ISTAT (comma 2).
Motivi di censura
Il legislatore statale ha disposto la sospensione nei confronti delle Regioni e degli enti locali la possibilità di deliberare aumenti di tributi, addizionali, aliquote o maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi attribuiti con legge dello Stato, sino all'attuazione del c.d. federalismo fiscale.
La disposizione impugnata invade la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela del sistema tributario e viola la riserva di legge di cui all'art. 23 della Costituzione, anche in riferimento alle previsioni dello Statuto dei diritti del contribuente sulla chiarezza e trasparenza delle disposizioni fiscali.
Decisione della Corte
Questione fondata
La disposizione viola l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. in quanto allo stato attuale dell'evoluzione normativa non sussistono tributi regionali “propri” (cioè istituiti e disciplinati dalla Regione) che possano essere considerati ai fini della “revisione” prevista dalla disposizione. Questa non può quindi che essere riferita ai tributi regionali c.d. “derivati” (istituiti e disciplinati con legge statale), il cui gettito sia attribuito alle Regioni.
Il comma 1 contrasta con il principio, già sancito dalla Corte e confermato dall'art. 2 della l. 42/2009, secondo cui è vietato alle Regioni istituire e disciplinare tributi propri con gli stessi presupposti dei tributi dello Stato ovvero di legiferare sui tributi esistenti istituiti e regolati da leggi statali.
Per le medesime ragioni, anche l'adeguamento indifferenziato su base ISTAT di tasse, canoni ed imposte regionali, destinato ad operare in caso d'inerzia della Giunta regionale è lesivo della competenza esclusiva statale in materia tributaria, come pure della riserva di legge di cui all'art. 23 Cost., intermediata dalle previsioni dello Statuto dei diritti del contribuente sulla chiarezza e trasparenza delle disposizioni fiscali.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 36, in materia di servizio idrico integrato, dispone che le peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale, specie quello montano, non permettono in linea generale un efficace e utile ricorso al mercato tra concorrenti per l'affidamento delle gestioni, che restano pertanto affidate agli attuali gestori (comma 1); i soggetti gestori alla data di entrata in vigore della legge regionale continuano ad operare fino al verificarsi delle condizioni previste dal presente articolo e comunque entro e non oltre il 31 dicembre 2011 (comma 2).
Motivi di censura
La disposizione impedisce l'affidamento secondo le procedure di evidenza pubblica previste dalla legislazione statale, ponendosi in contrasto con l'art. 23-bis, comma 2, del d.l. 112/2008, con l'art. 3 del d.p.r. 168/2010 e con i principi comunitari a tutela della concorrenza e del mercato.
Anche se stabilisce, al comma 2, che gli effetti della disposizione sono limitati al termine del 31 dicembre 2011, la disposizione pone, al comma 1, una presunzione assoluta, in via legislativa, di insussistenza delle caratteristiche di idoneità per il ricorso al mercato per gli affidamenti delle gestioni di servizio idrico, in contrasto con i commi 3 e 4 dell'art. 23-bis del d.l. 112/2008, che disciplinano un procedimento complesso in caso di ipotizzata insussistenza di tali condizioni, richiedendo – tra l'altro – il parere dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato.
La disposizione lede la competenza esclusiva dello Stato nelle materie della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, della tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile.
Decisione della Corte
Questione inammissibile
Nel solco del referendum abrogativo dell'art. 23-bis del d.l. 112/2008, il legislatore statale ha sancito l'esclusione del servizio idrico integrato dalla normativa pro-concorrenziale di cui all'art. 4 del d.l. 138/2011: tale considerazione comporta il sopravvenuto difetto d'interesse del ricorrente a coltivare il ricorso. La questione di legittimità è quindi inammissibile in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. e ai principi di diritto europeo a tutela della concorrenza e del mercato.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 47 detta disposizioni in materia di personale e stabilisce che la Giunta regionale predispone, entro 90 giorni dall'approvazione della legge, i piani triennali per la progressiva stabilizzazione del personale precario non dirigenziale di cui all'articolo 3, comma 94, della l. 244/2007.
Motivi di censura
Il legislatore regionale ha esteso al 2011 l'efficacia della normativa statale, prevista nella programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010, sulla progressiva stabilizzazione del personale non dirigenziale in servizio con contratto a tempo determinato e del personale con contratto di collaborazione coordinata e continuativa.
Disponendo la stabilizzazione di personale precario al di fuori delle procedure ordinarie e concorsuali di accesso al pubblico impiego, il legislatore regionale ha violato i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione. La disposizione eccede anche la competenza regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.), introducendo una disciplina che, senza alcuna intesa con lo Stato, prevede un piano di stabilizzazione del personale precario anche per l'anno 2011, incidendo sul sistema generale della finanza pubblica.
Decisione della Corte
Estinzione del giudizio
Successivamente al ricorso, l'art. 47 è stato abrogato dall'art. 9 della l.r. 24/2011. A seguito della parziale rinuncia del ricorrente, viene quindi dichiarata l'estinzione parziale del giudizio.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 55 interviene in materia di lotta all'abusivismo nell'edilizia residenziale pubblica e stabilisce che, al fine di eliminare il fenomeno delle occupazioni senza titolo, le Aziende Territoriali per l'Edilizia Residenziale Pubblica (ATER) presentino un piano redatto d'intesa con i comuni interessati e le autorità di pubblica sicurezza competenti.
Motivi di censura
La disposizione invade la competenza esclusiva statale in materia di organizzazione amministrativa dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.), in quanto il legislatore regionale non può prevedere unilateralmente la possibilità di redigere un piano d'intesa con le autorità di pubblica sicurezza. Tale forma di collaborazione, non trovando fondamento in leggi statali che la regolano o la consentano, né in un accordo tra gli enti interessati, ma disposta unilateralmente, si pone in contrasto con l'art. 160 del d. lgs. 112/1998.
Decisione della Corte
Cessazione della materia del contendere
Nelle more del giudizio la disposizione è stata modificata dall'art. 3, comma 3, della l.r. 19/2011 che ha soppresso le parole “e le autorità di pubblica sicurezza competenti”; sono quindi venute meno le ragioni dell'impugnazione per effetto del ius superveniens.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 63, in materia di trasporto pubblico regionale e locale, prevede che le concessioni regionali e comunali in essere alla data di entrata in vigore della legge sono prorogate fino al 30 giugno 2011.
Motivi di censura
Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - all'interno della quale rientra la materia delle proroghe delle concessioni in tema di servizio pubblico locale - di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., per contrasto con la normativa statale di riferimento (art. 23-bis, comma 8, lettera e), del d.l. 112/2008), che fissa il termine per la proroga delle concessioni al 31 marzo 2011. La disposizione, fonte di possibile alterazione del regime di libero mercato delle prestazioni e dei servizi, violerebbe inoltre gli obblighi comunitari ai sensi dell'art. 117, primo comma, della Costituzione.
Decisione della Corte
Questione inammissibile
Dopo la proposizione del ricorso, il quadro normativo statale di riferimento e la stessa disposizione regionale censurata hanno subito rilevanti modifiche.
Il nucleo della censura risiede nel denunciato sfalsamento del termine finale della proroga: 31 marzo 2011 secondo la norma interposta di legge statale; 30 giugno 2011 secondo la disposizione in esame.
Prima che scadesse il termine fissato al 30 giugno 2011 dalla legge regionale, la legge statale ha prorogato il termine da essa stabilito fino al 30 settembre 2011; il legislatore regionale ha quindi modificato la disposizione allineando il termine regionale a quello statale. In seguito, il d.l. 138/2011 ha introdotto un nuovo regime transitorio degli affidamenti diretti non conformi ai principi comunitari di gestione c.d. in house, prevedendone la cessazione al 31 marzo 2012; termine poi prorogato al 31 dicembre 2012 dal d.l. 1/2012.
Le censure ulteriormente formulate dal ricorrente non possono essere riferite ad una disposizione il cui contenuto normativo è radicalmente innovato: la questione di legittimità non può pertanto essere trasferita sulla nuova norma, nella parte in cui ha modificato quella originaria a seguito del referendum abrogativo relativo all'art. 23-bis.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 75 dispone che gli interventi di soccorso ed elisoccorso di carattere sanitario, comprensivi di recupero e trasporto, devono considerarsi come prestazioni a carico del Servizio sanitario nazionale se effettuati nei limiti di quanto disposto dall'art. 11 del d.p.r. 27 marzo 1992 (Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni per la determinazione dei livelli di assistenza sanitaria di emergenza) (comma 1); la Giunta regionale, sentito il SASA (Soccorso alpino e speleologico abruzzese) - CNAS (Corpo nazionale soccorso alpino e speleologico) integra e aggiorna il proprio tariffario per i servizi di soccorso sanitario e non sanitario; per i residenti nella Regione Abruzzo è disposta una riduzione della tariffa, in misura da concordare tra la Regione medesima e le Aziende sanitarie locali, sedi di SUEM (Servizio di urgenza ed emergenza medica); il minor introito dovuto alla riduzione tariffaria è coperto con una quota parte delle risorse assegnate dal fondo sanitario per il funzionamento del SUEM 118 (comma 3).
Motivi di censura
La Regione Abruzzo è impegnata nel Piano di rientro di cui all'Accordo tra il Ministro della salute, il Ministro dell'economia e delle finanze e il Presidente della Regione, recepito con d.g.r. 224/2007, in forza della quale non possono essere erogati livelli di assistenza ulteriori rispetto ai Livelli essenziali di assistenza (LEA). La disposizione in esame assicura invece interventi di soccorso ed elisoccorso non previsti su tutto il territorio nazionale, coprendo con le risorse del fondo del servizio sanitario nazionale la misura aggiuntiva dell'agevolazione di cui al comma 3. Il legislatore regionale, prevedendo una disciplina non conforme a quanto stabilito nell'Accordo, viola l'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica.
Decisione della Corte
Questione fondata
Limitatamente al comma 3, l'agevolazione ai residenti nella Regione Abruzzo per i servizi di soccorso (sanitario e non), finanziata con risorse del fondo sanitario, configura una misura di assistenza supplementare che si pone in contrasto con l'obiettivo dichiarato del Piano di rientro di riequilibrare il profilo erogativo dei LEA e la gestione corrente per il perseguimento del pareggio economico. Sussiste lesione del principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Questione non fondata
Relativamente al comma 1, affermando che gli interventi di soccorso ed elisoccorso “devono considerarsi come prestazioni a carico del Servizio Sanitario Nazionale se effettuati nei limiti di quanto disposto dall'art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1992”, la disposizione non prevede alcuna “eccedenza” rispetto a quanto disciplinato con legge statale.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 76 contiene disposizioni in materia di segni distintivi e dispone che “il SASA - CNSAS (Soccorso Alpino Speleologico Abruzzo del Corpo nazionale del Soccorso Alpino Speleologico) adotta sulle proprie divise di ordinanza e sui mezzi in dotazione il logo della Protezione Civile regionale”.
Motivi di censura
Il legislatore regionale, dettando norme non coordinate e sostanzialmente contrastanti con le disposizioni statali e prevedendo di adottare sulle divise di ordinanza e sui mezzi del SASA - CNSAS il logo regionale, lederebbe il principio costituzionale sul libero associazionismo di cui all'art. 18 Cost., la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento, organizzazione e amministrazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali di cui all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost. e i principi della legislazione concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di protezione civile.
Decisione della Corte
Questione fondata
L'appartenenza del Corpo nazionale del soccorso alpino al servizio nazionale della protezione civile esige una disciplina organizzativa di livello nazionale, dettata con la l. 74/2011.
L'utilizzazione delle articolazioni territoriali del Corpo stesso per interventi volti a fronteggiare eventi calamitosi, sia ordinari (gestibili dalla Regione), sia straordinari (di competenza dello Stato) non si concilia con l'adozione di un segno distintivo di matrice marcatamente regionale.
La norma regionale, prescrivendo l'adozione del logo della Protezione civile regionale, interferisce con la materia organizzativa degli apparati di pubblico servizio di rilevanza nazionale di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.) e, sotto l'aspetto funzionale, con l'ambito dei principi fondamentali in materia di protezione civile, ascrivibile alla legislazione statale (art. 117, terzo comma, Cost.).
Inoltre, la natura volontaria del Corpo nazionale del soccorso alpino, titolare, per sua autonoma scelta, di un proprio logo, urta contro l'imposizione, in forza dell'impugnata disposizione regionale, di un nuovo segno di riconoscimento non espressamente concordato o assentito, da cui deriva la lesione dei principi costituzionali sulla libertà di associazione di cui all'art. 18 della Costituzione.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 11, 16, 75, comma 3, e 76, comma 1, della l.r. Abruzzo 1/2011; estinto il giudizio riguardo all'art. 47; cessata la materia del contendere riguardo all'art. 55; inammissibili le questioni relative agli artt. 36 e 63; non fondata la questione relativa all'art. 75, comma 1.