Giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 13 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria) convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e dell'art. 18, comma 4-bis, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale) convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, della l. 2/2009, promossi dalle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto, Liguria, Umbria, Toscana, Puglia, Campania, Valle d'Aosta, Sicilia e Lazio Premessa La materia dell'edilizia abitativa, non contemplata dall'art. 117 Cost., si estende su tre livelli: il primo riguarda la determinazione dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti; in tale determinazione, che rientra nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera m), Cost., si inserisce la fissazione di principi che valgano a garantire l'uniformità dei criteri di assegnazione su tutto il territorio nazionale. Il secondo livello normativo riguarda la programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, che ricade nella materia governo del territorio, ai sensi dell'art. 117, comma 3, Cost.. Il terzo livello normativo, rientrante nel comma 4 dell'art. 117 Cost., riguarda la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di proprietà degli Istituti autonomi delle case popolari o degli altri enti che a questo sono stati sostituiti dalla legislazione regionale.
Contenuto delle disposizioni impugnate
L'art. 11 (Piano casa), comma 1, prevede l'approvazione di un piano nazionale di edilizia abitativa al fine di garantire su tutto il territorio nazionale i livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo per il pieno sviluppo della persona umana. Il piano è approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del CIPE e d'intesa con la Conferenza unificata.
Il testo originario del comma 1 prevedeva l'intesa con la Conferenza unificata; in seguito, l'art. 18, comma 4-bis, lettera a), del d.l. 185/2008, convertito, con modificazioni, dalla l. 2/2009, ha statuito che la Conferenza fosse solo sentita; nelle more del ricorso, il comma è stato ancora modificato dall'art. 1, comma 1, della l. 33/2009, che ha ripristinato l'intesa.
Motivi di censura
Il piano non determina l'offerta minima di alloggi, ma è volto solo ad incrementare il patrimonio immobiliare a uso abitativo: gli immobili sono destinati solo "prioritariamente" e non in via esclusiva a prima casa. Lesione del principio di sussidiarietà, del principio di leale collaborazione e dell'autonomia legislativa regionale.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La previsione di un piano nazionale di edilizia abitativa si inserisce nel secondo livello normativo, nel senso che lo Stato, con tale piano, fissa i principi generali che devono presiedere alla programmazione nazionale e a quelle regionali del settore (materia di competenza concorrente governo del territorio).
Il piano nazionale è stato approvato con dpcm 16 luglio 2009, sulla base del parere favorevole espresso dalla Conferenza unificata. Dopo l'adozione del parere favorevole, ma prima dell'adozione del dpcm, è stata reintrodotta nella disposizione la previsione dell'intesa.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 11, comma 2, elenca i destinatari degli interventi da realizzare con il piano nazionale di edilizia abitativa, individuando i soggetti beneficiari nelle fasce più svantaggiate della popolazione.
Motivi di censura
Lesione della competenza legislativa concorrente in materia di governo del territorio in quanto la disposizione esprime in modo dettagliato e tassativo i requisiti soggettivi e oggettivi dei beneficiari degli interventi di edilizia abitativa; in relazione all'aspetto assistenziale, lesione delle competenze regionali in materia di politiche sociali dell'abitazione, di esclusiva competenza regionale.
Decisione della Corte
Questione non fondata
L'indicazione di alcune categorie sociali cui è riconosciuta una posizione preferenziale in considerazione del particolare stato di disagio economico rientra nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, che deve avere carattere soggettivo, oltre che oggettivo, in quanto occorre sempre tenere presenti le differenti condizioni di reddito che incidono in modo diretto sulla fissazione del singolo livello minimo, da collegare alle concrete situazioni dei soggetti beneficiari.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 11, comma 3, prevede che il piano nazionale per l'edilizia abitativa, avente ad oggetto la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo esistente, è articolato, sulla base di criteri oggettivi che devono tener conto dell'effettivo bisogno abitativo presente nelle diverse realtà territoriali, attraverso una serie di interventi. La lettera e), in particolare, prevede tra tali interventi la "realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale anche sociale".
Motivi di censura
La disposizione non si limita a fissare obiettivi e indirizzi per la programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica, ma contiene una disciplina completa e dettagliata della tipologia di interventi.
Decisione della Corte
Questione parzialmente fondata
La disposizione indica i principi generali che devono essere osservati nella redazione del piano nazionale e nella redazione dei piani regionali, in quanto tendenti ad inserire l'incremento del patrimonio nazionale di edilizia residenziale pubblica in un quadro di programmazione uniforme dell'uso delle risorse disponibili. La norma attiene alla materia "governo del territorio"; la formulazione dei principi generali rientra quindi nella competenza legislativa dello Stato.
Trattandosi di principi generali attinenti al settore dell'edilizia residenziale pubblica, lo stesso carattere sociale del piano nazionale esclude che la potestà legislativa concorrente dello Stato possa essere utilizzata per altre finalità.
Il complesso normativo statale trae la sua legittimità dal fine unitario dell'incremento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica; la possibilità che nel piano trovino posto programmi integrati per promuovere interventi di edilizia residenziale pubblica non aventi carattere sociale entra in contraddizione con le premesse che legittimano l'intera costruzione.
Dichiara la illegittimità costituzionale della lettera e) del comma 3 dell'art. 11 limitatamente alla parola "anche".
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 11, comma 4, prevede la stipulazione di appositi accordi di programma, approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del CIPE, d'intesa con la Conferenza unificata. Decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta l'intesa, gli accordi di programma possono comunque essere approvati.
Motivi di censura
La disposizione contiene una disciplina completa e dettagliata delle procedure di attuazione e verifica del piano. Lesione dei principi di sussidiarietà: non sussistono esigenze unitarie idonee a giustificare i poteri amministrativi statali.
Decisione della Corte
Questione parzialmente fondata
L'ultimo periodo vanifica la previsione dell'intesa, in quanto attribuisce ad una delle parti un ruolo preminente, incompatibile con il regime dell'intesa, caratterizzata dalla paritaria codeterminazione dell'atto; non è legittima, nel caso di mancata intesa, la drastica previsione della decisività della volontà di una sola delle parti.
Dichiara la illegittimità dell'ultimo periodo per violazione del principio di leale collaborazione fra Stato e Regioni.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 11, comma 5, stabilisce le modalità di attuazione degli interventi di cui al comma 4.
Motivi di censura
La disposizione contiene una disciplina completa e dettagliata della tipologia degli interventi.
Decisione della Corte
Questione non fondata
Si tratta anche in questo caso di principi fondamentali attraverso i quali si realizzano interventi edificatori previsti dal piano nazionale di edilizia residenziale pubblica. Le disposizioni sul trasferimento e la cessione dei diritti edificatori incidono sulla materia dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva dello Stato.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 11, comma 8, disciplina, in sede di attuazione dei programmi di cui al comma 4, modalità e termini per la verifica periodica delle fasi di realizzazione del piano nazionale di edilizia abitativa.
Motivi di censura
La disposizione, specificamente censurata dalla Regione Sicilia, viola la competenza legislativa in materia di lavori pubblici prevista dallo statuto speciale.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La norma non riguarda opere pubbliche, ma contiene discipline complementari rispetto a quelle dei commi 1 e 4 dello stesso articolo.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 11, comma 9, consente il ricorso, in alternativa alle previsioni di cui al comma 4, alle modalità di approvazione previste per le infrastrutture strategiche e gli insediamenti produttivi dal d.lgs. 163/2006.
Motivi di censura
La disposizione garantisce la speditezza delle procedure a discapito delle competenze costituzionalmente tutelate delle Regioni.
Decisione della Corte
Questione fondata
Il ricorso alle modalità proprie delle infrastrutture strategiche è previsto in alternativa agli accordi di programma, per la cui approvazione è prevista l'intesa con la Conferenza unificata. La disposizione è illegittima per violazione del principio di leale collaborazione.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 11, comma 11, prevede che i programmi integrati di cui al comma 4 sono dichiarati di interesse strategico nazionale.
Motivi di censura
L'intervento statale non è sorretto da esigenze unitarie: lesione dell'art. 118, comma 1, Cost..
Decisione della Corte
Questione non fondata
La previsione è coerente con l'esigenza di garantire un momento unitario, a livello nazionale, della programmazione in materia di edilizia residenziale pubblica.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 11, comma 12, istituisce un Fondo nello stato di previsione del ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nel quale confluiscono le risorse finanziarie già previste da altre leggi per sostenere gli interventi in materia di edilizia residenziale pubblica.
Motivi di censura
1.La disposizione non indica i destinatari delle risorse: sia che le assegni direttamente, sia che ne preveda solo "il transito" attraverso le Regioni, la disposizione sarebbe comunque illegittima perché creerebbe un fondo settoriale a destinazione vincolata in una materia di competenza regionale.
2. Non è prevista alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni nella ripartizione del fondo e nella sua gestione all'interno del territorio regionale.
Decisione della Corte
Questione non fondata
1. Poiché lo Stato ha titolo per intervenire nella materia dell'edilizia residenziale pubblica attraverso l'approvazione di un piano nazionale di edilizia abitativa, deve escludersi che sia illegittima l'istituzione di un apposito Fondo in materia, a prescindere dalla previsione di un'intesa.
2. Dopo la proposizione dei ricorsi, la disposizione è stata modificata con la previsione dell'intesa con la Conferenza unificata.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 13 (Misure per valorizzare il patrimonio residenziale pubblico), comma 1, prevede che il ministro dei trasporti e quello dei rapporti con le Regioni promuovono, in sede di Conferenza unificata, la conclusione di accordi con Regioni ed enti locali, aventi ad oggetto la semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di proprietà degli istituti autonomi per le case popolari (IACP).
Motivi di censura
Violazione della competenza legislativa residuale regionale in materia di edilizia residenziale pubblica, in quanto la disposizione concerne la disciplina della gestione degli alloggi di proprietà degli IACP, lesione non superata dalla prevista intesa.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La gestione del patrimonio IACP rientra nella competenza residuale delle Regioni (94/2007). La disposizione non consente allo Stato alcuna ingerenza in tale gestione: la semplice attività promozionale di stimolo alla conclusione di accordi, liberamente stipulabili dalle Regioni, rimane esterna all'attività gestionale vera e propria e lascia intatte le competenze regionali.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 13, comma 2, detta i criteri dei quali "si tiene conto" ai fini della conclusione degli accordi di cui al comma 1, aventi ad oggetto la semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di proprietà degli IACP.
Motivi di censura
Lesione della competenza legislativa residuale regionale: prescrivendo in modo assai dettagliato e specifico i contenuti degli accordi, il legislatore statale individua non solo le scelte di fondo e gli indirizzi, ma anche la disciplina specifica di alienazione.
Contrasto con l' attività di semplice promozione da parte dello Stato, di cui al comma 1 dell'art. 13.
Decisione della Corte
Questione fondata
La formulazione della norma, con l'uso del presente indicativo, implica una doverosità inconciliabile con la libertà incondizionata di cui devono poter disporre le Regioni nel condurre le trattative per raggiungere gli accordi di cui al comma 1 dello stesso art. 13.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 13, comma 3, prevede che gli stessi accordi di cui al comma 1 possono prevedere la facoltà per le amministrazioni regionali e locali di stipulare convenzioni con società di settore, per lo svolgimento delle attività strumentali alla vendita dei singoli beni immobili.
Motivi di censura
Viene attribuita alle amministrazioni locali la facoltà di cartolarizzare gli immobili, così reiterando l'illegittima scelta statale di consentire anche a tali enti di effettuare scelte gestionali in contrasto con differenti indirizzi della Regione (94/2007).
Decisione della Corte
Questione fondata
L'attribuzione alle Regioni di una specifica facoltà in una materia che rientra nella loro competenza residuale, implica una intromissione dello Stato in una sfera che ad esso non appartiene; l'attribuzione della medesima facoltà agli enti locali sortisce l'effetto di consentire a questi ultimi di scavalcare la competenza regionale, avvalendosi della legge statale, qualora
Dichiara l'illegittimità della disposizione per violazione della potestà legislativa residuale delle Regioni in materia di gestione degli immobili di proprietà degli IACP.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 13, comma 3-bis, prevede che, al fine di agevolare l'accesso al credito, a partire dal 1° settembre 2008 è istituito presso
I criteri per l'accesso al Fondo sono determinati con decreto interministeriale, d'intesa con la Conferenza unificata, nel rispetto della competenza legislativa regionale in materia di politiche abitative.
Motivi di censura
Lesione della competenza residuale regionale: la disposizione disciplina in modo assai dettagliato un ambito che spetta al legislatore regionale disciplinare nel modo più aderente alle situazioni economico-sociali riscontrate localmente; illegittimità dei fondi a destinazione vincolata in materie di stretta competenza regionale
Decisione della Corte
Questione non fondata
La materia oggetto della disposizione rientra nei servizi sociali, di competenza residuale regionale. La gestione del Fondo non avviene, però, in modo unilaterale da parte dello Stato, ma prevede l'intesa in sede di Conferenza unificata e il rispetto delle competenze regionali. D'altro canto, l'erogazione del credito per l'acquisto della prima casa attiene alla fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali di cui all'art. 117, comma 2, lettera m), Cost..
Il bilanciamento tra le potestà legislative di livello primario (tutela uniforme dei diritti fondamentali delle persone e salvaguardia delle autonomie costituzionalmente garantite) viene risolto con riferimento all'art. 119 Cost., che prevede un sistema di finanza pubblica nel quale trovano posto l'autonomia legislativa e finanziaria regionale, il necessario coordinamento con lo Stato, gli interventi di perequazione senza vincolo di destinazione e gli interventi speciali di cui al comma 5.
Finché non verrà data attuazione all'art. 119 Cost., si devono ricercare forme concrete di bilanciamento dei principi di autonomia e di tutela dei diritti fondamentali di natura sociale.
Lo strumento prescelto dalla disposizione in esame per porre in equilibrio le potestà legislative statali e regionali non è irragionevole, poiché impone una procedura di codecisione nella gestione del Fondo e salvaguarda le politiche abitative regionali.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 13, comma 3-ter, prevede la cessione in proprietà agli aventi diritto degli alloggi realizzati ai sensi della l. 640/1956 (sulla eliminazione delle abitazioni malsane), che prevedeva la costruzione, a spese dello Stato, di alloggi per famiglie allocate in situazioni disagiate e il trasferimento degli alloggi agli IACP.
Motivi di censura
Violazione della potestà legislativa residuale: la cessione diretta degli alloggi è assimilabile alla loro assegnazione, si possono richiamare le censure espresse in relazione ai commi 1, 2 e 3.
Decisione della Corte
Questione fondata
La previsione, da parte di una legge statale, della cessione in proprietà di tali immobili costituisce ingerenza nella gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica, che rientra nella competenza residuale delle Regioni.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 13, comma 3-quater, istituisce presso il ministero dell'economia e delle finanze un Fondo per la tutela dell'ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio.
Motivi di censura
La disposizione prevede un fondo settoriale a destinazione vincolata in materie rientranti, almeno in parte, nella competenza legislativa residuale, poiché lo sviluppo economico del territorio riguarda, tra l'altro, il commercio, l'artigianato, l'agricoltura e il turismo. Lesione anche del principio di leale collaborazione perché non è prevista un'intesa con la Conferenza unificata.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La disposizione fa riferimento a misure specifiche destinate ad incrementare uno sviluppo eco-compatibile in territori che necessitano di risanamento: la finalità della tutela dell'ambiente si pone come prevalente e rende legittimo l'esercizio della potestà legislativa statale.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale delle seguenti disposizioni del d.l. 112/ 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della l. 133/2008:
- dell'art. 11, comma 3, lettera e), del d.l. 112/2008, limitatamente alla parola «anche»;
- dell'art. 11, comma 4, ultimo periodo, limitatamente alle parole «Decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta la predetta intesa, gli accordi di programma possono essere comunque approvati»;
- degli artt. 11, comma 9, e 13, commi 2, 3 e 3-ter;
- infondatezza, inammissibilità o cessazione della materia del contendere in relazione alle altre censure.