Giudizi principali di legittimità costituzionale di numerose disposizioni della legge della Provincia autonoma di Trento 24 luglio 2008, n. 10 (Modificazioni della legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26, in materia di lavori pubblici, della legge provinciale 13 dicembre 1999, n. 6, in materia di sostegno dell'economia, e della legge provinciale 4 marzo 2008, n. 1, in materia di urbanistica)
Premessa
Lo statuto di autonomia attribuisce alla Provincia autonoma competenza primaria in materia di lavori pubblici di interesse provinciale; le disposizioni costituzionali si applicano alle Regioni e alle Province autonome solo per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite (art. 10, l. 3/2001).
In mancanza di espressa previsione costituzionale, i lavori pubblici non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono. Le Regioni sono legittimate a regolare solo le fasi che afferiscono ad ambiti materiali di competenza regionale.
La maggiore autonomia spettante alla Provincia autonoma in forza della previsione statutaria deve tenere conto dei limiti previsti dall'art. 8 dello statuto (Costituzione; principi dell'ordinamento giuridico; rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali; norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica).
Tra gli obblighi internazionali occorre annoverare il rispetto dei principi generali del diritto comunitario e delle disposizioni contenute nel Trattato istitutivo della Comunità Europea, ora ridenominato Trattato di Lisbona e, in particolare, quelle che tutelano la concorrenza, la cui nozione non può che riflettere quelle operanti in ambito comunitario.
Sussistono, poi, i limiti consistenti nei principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica, tra i quali quelli afferenti alla disciplina di istituti e rapporti privatistici, che non può non essere uniforme sull'intero territorio nazionale, e anche le norme statali contenute nel d.lgs. 163/2006 che sono espressione dei principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica, e come tali limitano la potestà legislativa primaria della Provincia autonoma.
Molte delle censure formulate sono state dichiarate inammissibili per carenza di motivazione.
Sono di seguito richiamate le disposizioni che hanno dato luogo a dichiarazione di illegittimità costituzionale e a dichiarazione di infondatezza.
Rilievo comune a molte censure si riferisce al fatto che le disposizioni incidono su ambiti materiali appartenenti alla competenza esclusiva del legislatore statale, quali la tutela della concorrenza, l'ordinamento civile e i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; in alcuni casi viene anche ravvisata lesione della potestà legislativa statale in materia di giurisdizione, norme processuali, giustizia amministrativa e tutela dell'ambiente.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Il comma 6 dell'art. 1 della l.p. 10/2008, che sostituisce l'art.
Decisione della Corte
Questione fondata
La norma viola i limiti statutari poiché contrasta con l'art. 32, comma 1, lettera g), del d.lgs. 163/2006 secondo il quale l'avente diritto deve presentare all'amministrazione un progetto preliminare delle opere da eseguire e l'amministrazione, in base a tale progetto, indice una gara.
Contenuto della disposizione impugnata
Il comma 7 dell'art. 1 prevede l'applicazione delle regole a tutela della concorrenza solo per i contratti di sponsorizzazione relativi a determinati tipi di opere o lavori pubblici.
Decisione della Corte
Questione fondata
L'art. 26 del d.lgs. 163/2006 contiene una disposizione di portata applicativa più ampia.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 4 estende l'applicazione dell'intera legge provinciale anche ai lavori eseguiti da soggetti diversi dalle amministrazioni aggiudicatrici che ricevono finanziamenti dalla Provincia, ponendo come condizione per la sua applicazione l'esistenza di progetti di importo complessivo pari a tre milioni di euro.
Decisione della Corte
Questione fondata
L'art. 32 del d.lgs. 163/2006 prevede il diverso limite di un milione di euro, così assicurando una maggiore tutela della concorrenza.
Contenuto della disposizione impugnata
Art. 34 disciplina la licitazione privata e prevede che con tale procedura si fa luogo ad una gara pubblica esperita sulla base di un progetto, esecutivo o definitivo, fra più soggetti invitati a questo scopo e selezionati secondo quanto previsto dal regolamento di attuazione.
Decisione della Corte
Questione fondata
L'art. 55 del d.lgs. 163/2006 prevede che alle procedure ristrette sono invitati tutti i soggetti che ne abbiano fatto richiesta e che siano in possesso dei requisiti di qualificazione previsti dal bando.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 35 detta la disciplina per la procedura negoziata.
Decisione della Corte
Questione fondata
La disciplina regionale consente il ricorso alla procedura negoziata per fattispecie non contemplate dal legislatore statale e insieme subordina la procedura medesima, senza previa pubblicazione del bando, a condizioni meno stringenti di quelle previste dall'art. 57 del d.lgs. 163/2006.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 37 disciplina l'accordo quadro, consentendone la stipulazione in un numero indeterminato di casi lasciati, con norma in bianco, al futuro regolamento provinciale.
Decisione della Corte
Questione fondata
L'art. 59 del d.lgs. 163/2006, a maggior tutela della concorrenza, limita la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di stipulare accordi quadro soltanto nel settore dei lavori pubblici di manutenzione.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 56 sostituisce l'art. 26 della l.p. 26/1993 prevedendo, al comma 4, che, per affidare la concessione di lavori pubblici, le amministrazioni aggiudicatrici possono scegliere tra le procedure aperta, ristretta e negoziata.
Decisione della Corte
Questione fondata
L'art. 144 d.lgs. 163/2006 consente alle stazioni appaltanti di affidare la concessione di lavori pubblici con procedura aperta o ristretta, utilizzando il criterio selettivo dell'offerta economicamente più vantaggiosa; non consente il ricorso alla procedura negoziata: la disciplina provinciale si discosta dalla normativa statale, incidendo negativamente sul livello di tutela della concorrenza assicurato dal legislatore nazionale.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 86, disciplinando la procedura di affidamento nel caso di fallimento dell'esecutore o di risoluzione del contratto per suo grave inadempimento, prevede che l'affidamento avvenga alle condizioni fatte in sede di originaria offerta da parte dell'interpellata.
Decisione della Corte
Questione fondata
L'art. 140 del d.lgs. 163/2006 prevede che debba in tal caso farsi riferimento alle condizioni fatte dall'originario aggiudicatario.
Contenuto delle disposizioni impugnate
L'art. 1 della l.p. 10/2008 sostituisce l'art. 1 della l.p. 26/1993 e prevede, tra l'altro, che la legge stessa si applichi soltanto ai contratti aventi un importo inferiore o superiore alla soglia comunitaria.
Analoga espressione è contenuta nell'art. 99, sugli appalti di importo superiore alla soglia comunitaria.
Motivi di censura
La normativa europea prevede anche i contratti di importo pari alla soglia comunitaria. Analoga censura viene riferita all'art. 99.
Decisione della Corte
Questione non fondata
L'art. 3 della legge censurata, introducendo l'art. 1-ter nella l.p. 26/1993, ha stabilito che i contratti sopra la soglia comunitaria sono quelli il cui valore stimato, al netto dell'imposta sul valore aggiunto, è pari o superiore alle soglie fissate dalla direttiva comunitaria in materia di procedure di aggiudicazione di appalti pubblici di lavori. La disposizione si limita a definire l'ambito di applicazione della normativa; il contenuto non lede le competenze statali.
Per analoghi motivi rigetta la censura avverso l'art. 99.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 1 della l.p. 10/2008, sostituendo l'art. 1, comma 4, della l.p. 26/1993, prevede che nei contratti misti di lavori, forniture e servizi, e nei contratti di forniture e servizi che comprendono lavori, si applica la l.p. 10/2008 se i lavori assumono rilievo superiore al 50 per cento salvo che i lavori abbiano carattere meramente accessorio rispetto ai servizi o alle forniture e purché queste costituiscano l'oggetto principale del contratto.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La disposizione si limita a fornire una definizione del contratto misto sostanzialmente equivalente a quella contenuta dell'art. 14, comma 3, del d.lgs. 163/2006; non è suscettibile di arrecare alcun vulnus alle competenze statali.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 2 stabilisce l'obbligo di rispettare taluni principi generali nella fase di affidamento ed esecuzione di opere e lavori pubblici, quali i principi di economicità, efficacia, tempestività ecc..
Decisione della Corte
Questione non fondata
La circostanza che non siano richiamati gli altri principi contenuti nei commi 2, 3 e 4 dell'art. 4 del d.lgs. 163/2006 non implica la loro inapplicabilità.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 3 fornisce definizioni.
Decisione della Corte
Questione non fondata
Mancando di un effettivo contenuto precettivo, le definizioni non sono idonee ad invadere ambiti costituzionalmente riservati alla competenza legislativa statale.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 6 della l.p. 10/2008 introduce nell'art. 6 della l.p. 26/1993 l'art. 3-bis (Lavori sequenziali) secondo il quale i lavori possono essere motivatamente suddivisi dalle amministrazioni aggiudicatrici in più contratti di appalto, dando conto della convenienza della scelta dal punto di vista tecnico-organizzativo e finanziario.
Motivi di censura
La definizione di lavoro sequenziale è sconosciuta al diritto comunitario e nazionale; potrebbe giustificare affidamenti a trattativa privata fuori dai casi previsti dal diritto comunitario e dal d.lgs. 163/2006, in violazione della tutela della concorrenza.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La circostanza che l'istituto non sia disciplinato in ambito comunitario non è sufficiente per inferirne la illegittimità costituzionale, anche considerando la competenza specifica della Provincia in materia di lavori pubblici di interesse provinciale.
La possibilità di suddividere i lavori stipulando più contratti di appalto non pregiudica la tutela della concorrenza: l'eventuale frazionamento dell'oggetto del contratto impone che comunque in relazione a ciascun contratto l'amministrazione rispetti sempre le regole di scelta del contraente poste a tutela della concorrenza; inoltre la disposizione impone all'amministrazione aggiudicatrice di motivare la scelta, anche sotto il profilo della convenienza tecnico-organizzativa e finanziaria. La norma prevede condizioni e limiti per evitare di incidere negativamente sul livello di tutela della concorrenza assicurato dalla legislazione statale.
Contenuto delle disposizioni impugnate
L'art. 17 della l.p. 10/2008 introduce nella l.p. 26/1993 l'art. 13-bis che rinvia ad un regolamento provinciale la disciplina di alcune materie; l'art. 111 demanda ad un regolamento provinciale l'adozione delle norme di attuazione della l.r. 10/2008.
Motivi di censura
Le materie demandate al regolamento rientrano nelle materie ordinamento civile e tutela della concorrenza.
Decisione della Corte
Questione non fondata
Le disposizioni vanno intese nel senso che il regolamento può essere emanato per disciplinare, anche quando ha per oggetto capitolati generali, ambiti materiali rientranti esclusivamente nella competenza provinciale. Se i regolamenti esorbitano da questi ambiti, restano esperibili i previsti rimedi giurisdizionali.
Contenuto della disposizione censurata
L'art. 20 della l.p. 10/2008 disciplina il documento tecnico di cantiere che può essere chiesto all'appaltatore dal direttore dei lavori per lavorazioni nelle quali l'organizzazione dell'appaltatore e le tecnologie operative di cui esso dispone richiedono di dettagliare le fasi esecutive.
Motivi di censura
La norma, attenendo alla progettazione e all'esecuzione dei lavori, viola le competenze statali in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e di ordinamento civile.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La disposizione si limita a disciplinare fasi afferenti alla organizzazione del momento esecutivo del rapporto contrattuale, senza incidere sui principi generali che impongono il rispetto di regole comuni finalizzate ad assicurare un pari trattamento tra gli operatori economici del settore.
Contenuto della disposizione impugnata
L'art. 90 disciplina le riserve e le contestazioni tra l'amministrazione aggiudicatrice e l'appaltatore.
Motivi di censura
La disposizione, attenendo alla fase dell'organizzazione amministrativa dell'ente provinciale, rientra nella materia della giustizia amministrativa.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La disposizione attiene alla fase dell'organizzazione amministrativa dell'ente provinciale, non alla materia della giustizia amministrativa.
Contenuto della disposizione censurata
L'art. 110 stabilisce che, per gli istituti non previsti dalla legge provinciale, si applica la normativa comunitaria che può essere specificata mediante i regolamenti di attuazione.
Motivi di censura
La norma rinvia solo al diritto comunitario, non anche a quello statale.
Decisione della Corte
Questione non fondata
Le disposizioni del Codice degli appalti non necessitano di un richiamo da parte delle disposizioni impugnate ai fini della loro applicabilità. Non sono lese prerogative statali.
Contenuto della disposizione censurata
Il comma 2 dell'art. 29 della l.p. 16/2008 rende immediatamente applicabili, tra l'altro, le disposizioni contenute nell'art. 46-ter, commi 4 e 5, sulle condizioni economiche del contratto.
Motivi di censura
La disposizione è incostituzionale per illegittimità derivata da quella delle norme di cui si dispone la immediata applicazione e inoltre per vizi autonomi, in quanto il legislatore provinciale avrebbe leso la competenza statale in materia di tutela della concorrenza e ordinamento civile.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La dichiarazione di inammissibilità delle censure riferite a tutte le disposizioni richiamate priva la doglianza del presupposto essenziale. La seconda censura è inammissibile per genericità.
Contenuto della disposizione censurata
Il comma 3 dello stesso art. 29 dispone la protrazione di efficacia dell'art. 112.
Motivi di censura
Illegittimità derivata della norma di cui si dispone la protrazione di efficacia e per vizi autonomi derivanti dal mancato rispetto del diritto comunitario.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La declaratoria di inammissibilità della censura relativa all'art. 112 comporta l'infondatezza della censura; la seconda è inammissibile per genericità.
Dichiarazione:
Dichiara la illegittimità costituzionale degli articoli: 1, nella parte in cui sostituisce l'art. 1, commi 6 e 7, della l.p. 26/1993; 4, nella parte in cui sostituisce l'art. 2, comma 2, della l.p. 26/1993; 34, nella parte in cui sostituisce l'art. 31, comma 1, della l.p. 26/1993; 35; 37; 56, nella parte in cui sostituisce l'art. 50, comma 4, della l.p. 26/1993, e 86 della l.p. Trento 10/2008; infondate o inammissibili tutte le altre censure.