Giudizi principali di legittimità costituzionale degli articoli da 217 a 226, da 233 a 236, sa 238 a 253, 257 e 265, nonché dell'allegato 4 alla parte quarta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) promossi dalle Regioni Calabria, Toscana, Piemonte, Emilia-Romagna, Liguria e Marche Premessa Le questioni formulate dalle Regioni ricorrenti possono essere suddivise in cinque gruppi di articoli: da 217 a 226: normativa in materia di gestione degli imballaggi; da 233 a 236: disciplina relativa ai consorzi nazionali per la gestione di particolari tipi di rifiuti; 238: disciplina della tariffa per la gestione dei rifiuti urbani; da 239 a 253: normativa in materia di bonifica dei siti contaminati e l'articolo 265, comma 3: promozione della ricerca in materia di bonifica ambientale. Osservazioni di carattere generale Riguardo al primo gruppo di norme, una prima censura di carattere generale si riferisce alla violazione del principio di leale collaborazione. La Corte respinge la censura, osservando che le tematiche afferenti al principio di leale collaborazione esulano dalla materia relativa al procedimento di produzione normativa di rango primario (371 e 228 del 2008).
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articolo 223: prevede la strutturazione su base nazionale dei consorzi per il recupero ed il riciclo degli imballaggi.
Motivi di censura
1. La struttura nazionale dei consorzi e l'approvazione del loro statuto da parte del Ministro dell'ambiente sulla base di uno schema predisposto di concerto con quello delle attività produttive ignorerebbero del tutto le istanze regionali;
2. la previsione della struttura nazionale dei consorzi violerebbe la legge delega che, nel disciplinare i consorzi in materia di imballaggi, non ne imporrebbe la dimensione nazionale.
Decisione della Corte
Questioni non fondate
1. E' ragionevole e non in contrasto con l'articolo 118, primo comma, Cost. – il quale prevede, tra l'altro, che, al fine di assicurarne l'esercizio unitario, le funzioni amministrative possano essere conferite allo Stato – che quest'ultimo, in una materia specificamente assegnata alla sua competenza legislativa esclusiva in tema di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», abbia riservato ad organi centrali sia la predisposizione di uno schema di statuto tipo sia il controllo sul rispetto di tale schema, ed abbia, altresì, previsto, onde evitare una parcellizzazione di competenze sul territorio, che i consorzi operino su tutto il territorio nazionale;
2. rinvia a quanto già affermato con la sentenza 225/2009 quanto alla applicabilità dei contenuti del decreto legislativo come criteri direttivi della legge delega 308/2004. L'articolo 40 del d.lgs. 22/1997, nel prevedere la costituzione di «un consorzio per ciascuna tipologia di materiale di imballaggio», evidentemente ne postulava, stante la unicità per tipo e non la pluralità, la struttura unitaria a livello nazionale, non diversamente da quanto prevede la disposizione in esame. Non vi è stata quindi nessuna privazione di attribuzioni regionali precedentemente conferite.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 224: disciplina il consorzio nazionale imballaggi.
Motivi di censura
La concentrazione nel consorzio di tutte le funzioni elencate nelle lettere da a) ad m) del comma 3 del medesimo articolo 224 si porrebbe in contrasto con il principio di sussidiarietà, poiché, essendo il livello di governo regionale quello «maggiormente rispondente» al proficuo esercizio della attività di gestione delle ricordate funzioni, il consorzio nazionale dovrebbe essere affiancato da consorzi regionali. La disposizione sarebbe, comunque, illegittima nella parte in cui, nuovamente in violazione del principio di sussidiarietà, non consente alle Regioni di creare propri consorzi, i quali esercitino le funzioni che possono essere svolte a livello regionale.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La disciplina in esame, per la quale nell'ambito legislativo deve riconoscersi la competenza esclusiva statale in materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», consente di rinvenire quelle esigenze che, in puntuale attuazione delle regole della sussidiarietà, giustificano il conferimento anche delle funzioni amministrative al livello statale, per assicurarne l'esercizio coordinato e unitario.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articoli 233, 234 e 236: costituzione di consorzi nazionali per la raccolta ed il trattamento di alcune categorie particolari di rifiuti.
Motivi di censura
Il legislatore delegato, nel disciplinare le funzioni attribuite dalle norme ai Consorzi nazionali di cui alle disposizioni in esame, ha concentrato in essi l'integralità delle funzioni amministrative. La struttura nazionale dei consorzi sarebbe tale da compromettere il principio di sussidiarietà, essendo il livello di governo regionale quello più rispondente al miglior esercizio delle attività disciplinate dalle norme sopraindicate; non è neanche prevista la possibilità di costituire consorzi regionali che possano esercitare almeno talune delle funzioni di cui alle disposizioni impugnate a livello regionale.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La disciplina in esame, per la quale nell'ambito legislativo deve riconoscersi la competenza esclusiva statale, consente di rinvenire ancora una volta quelle esigenze che, in puntuale attuazione delle regole della sussidiarietà, giustificano il conferimento anche delle funzioni amministrative al livello statale, per assicurarne l'esercizio coordinato e unitario.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 238: disciplina la tariffa per la gestione dei rifiuti solidi urbani: stabilisce modalità e criteri della determinazione della tariffa per la gestione dei rifiuti solidi urbani (comma 3); attribuisce al Ministro dell'ambiente il compito di predisporre, con regolamento, i criteri generali sulla base dei quali vengono definite le componenti dei costi e viene determinata la tariffa per la gestione dei rifiuti urbani (comma 6); i commi 7, 8 e 9 definiscono le modalità attuative.
Motivi di censura
1. La disciplina adottata in sede di decretazione legislativa delegata è innovativa e non meramente ricognitiva, come avrebbe imposto la legge delega;
2. viene assegnato allo Stato la potestà regolamentare in una materia non di sua esclusiva competenza;
3. violazione del principio di leale collaborazione in quanto il regolamento del Ministro dell'ambiente viene emanato, di concerto con quello delle attività produttive, «sentita»
4. i ministri dell'ambiente e del territorio e il Ministro delle attività produttive si ingerirebbero nella competenza legislativa propria delle Regioni in materia di servizi pubblici locali, e dell'autonomia finanziaria regionale, incidendo su un'entrata la cui disciplina ricadrebbe nella competenza regionale;
5. violazione del principio comunitario «chi inquina paga», contenuto nel Trattato istitutivo della comunità europea e nella direttiva 75/442/CEE, perché alcuni indici, quali l'attribuzione della giurisdizione al giudice tributario, l'introduzione di indicatori sganciati dalla mera produzione dei rifiuti e l'inserimento di un richiamo ad indici reddituali evidenzierebbero la natura tributaria della tariffa, con una sensibile divaricazione tra il quantum pagato e il grado di fruizione del servizio pubblico, con l'ulteriore conseguenza di accentuare la difficoltà degli enti regionali e locali nella programmazione e gestione dei servizi in relazione al finanziamento degli stessi.
Decisione della Corte
Questione non fondata
1. La disciplina della tariffa per la gestione dei rifiuti urbani costituisce attuazione diretta dell'articolo 1, comma 9, lettera a), della legge delega 308/2004 che prevede, tra i princìpi e criteri specifici della delega stessa, quello di «assicurare una maggiore certezza della riscossione della tariffa sui rifiuti urbani, anche mediante una più razionale definizione dell'istituto» (225/2009);
2. la disposizione in esame detta una disciplina che, pur mantenendo in parte il contenuto della normativa relativa alla tariffa di cui all'articolo 49 del “decreto Ronchi”, presenta caratteristiche parzialmente diverse. A fronte dell'affermazione esplicita del legislatore delegato che, all'articolo
Solo la recente sentenza della Corte costituzionale 238/2009 ha posto fine alla incertezza interpretativa sulla natura della “tariffa” di cui all'articolo 49 del “decreto Ronchi”, chiarendone, alla luce delle risultanze cui la corte di legittimità era pervenuta, il carattere tributario, ma non si è affrontata, in quanto estranea all'oggetto del giudizio, la questione della natura della diversa “tariffa” prevista dall'articolo 238 del codice dell'ambiente;
3. a prescindere dalla qualificazione da riconoscersi alla nuova tariffa per la gestione dei rifiuti urbani, la relativa disciplina è comunque ascrivibile alla competenza esclusiva dello Stato. Infatti, tanto se la si qualifichi come corrispettivo per il servizio reso, quanto se la si ritenga un'imposizione di tipo tributario, non è possibile ricondurla ad alcun titolo competenziale regionale.
Infatti, qualora si volesse attribuire alla tariffa natura di corrispettivo del servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani, l'articolo 238 sarebbe inquadrabile nelle materie ordinamento civile, tutela della concorrenza e tutela dell'ambiente, tutte rientranti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato (51/2008).
Qualora si volesse invece qualificare la tariffa come tributo, si dovrebbe riconoscere la competenza esclusiva dello Stato, e, conseguentemente, l'impossibilità delle Regioni di interferire con la legge statale che tale tariffa ha istituito. Il sistema finanziario e tributario degli enti locali è oggetto delle disposizioni dell'articolo 119 della Costituzione, come novellato dalla l. Cost. 3/2001. Fino all'attuazione da parte del legislatore statale del nuovo disegno costituzionale, si deve ritenere preclusa alle Regioni la potestà di legiferare sui tributi esistenti istituiti e regolati da leggi statali e per converso si deve ritenere tuttora spettante al legislatore statale la potestà di dettare norme modificative anche nel dettaglio della disciplina dei tributi locali esistenti (37/2004);
4. sia che si attribuisca alla tariffa la natura di corrispettivo quanto se le si riconosca la natura di tributo, spetta comunque allo Stato anche il potere regolamentare. E' quindi sufficiente la forma di collaborazione individuata dal comma 6 dell'articolo 238, che prevede che sia sentita
5. dal principio comunitario «chi inquina paga» non può desumersi il divieto per gli Stati membri di istituire un tributo per la gestione dei rifiuti urbani o la preclusione di predisporre dei criteri di determinazione della tariffa che tengano conto anche dei parametri relativi all'estensione dei locali detenuti o agli indici reddituali articolati per fasce di utenza e territoriali.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Titolo V della parte quarta del d.lgs. 152/2006: disciplina della bonifica dei siti contaminati.
L'articolo 239 definisce i principi e il campo di applicazione.
L'articolo 240 fornisce le definizioni.
L'articolo 241 prevede che il regolamento relativo agli interventi di bonifica, ripristino e messa in sicurezza, nonché a quelli di emergenza delle aree contaminate destinate alla produzione agricola e all'allevamento sia adottato con decreto del Ministro dell'ambiente di concerto con quelli delle attività produttive e delle politiche agricole e forestali.
L'articolo 242 stabilisce le procedure amministrative e operative per l'esecuzione delle opere di bonifica (commi 2, 3, 4 e 5); il comma 7 disciplina le modalità di rilascio dell'autorizzazione regionale per il caso in cui la concentrazione dei contaminanti presenti sul sito sia superiore ai valori di concentrazione soglia del rischio, e fissa l'entità delle garanzie finanziarie.
L'articolo 243 detta norme sulle acque di falda emunte dalle falde sotterranee.
L'articolo 244 specifica i comportamenti che devono essere posti in essere dalle pubbliche amministrazioni nel caso di superamento dei livelli di contaminazione rispetto ai valori di concentrazione soglia di contaminazione.
L'articolo 245 precisa gli obblighi di intervento e di notifica da parte dei soggetti non responsabili della potenziale contaminazione.
L'articolo 248 specifica le forme di controllo.
L'articolo 249 e l'allegato 4 alla Parte quarta disciplinano le modalità semplificate di intervento nelle aree di ridotte dimensioni.
L'articolo 250 precisa le condizioni per l'intervento sostitutivo della pubblica amministrazione.
Motivi di censura
1. Carattere innovativo degli articoli in esame, mentre la legge delega era finalizzata solo al «riordino, coordinamento ed integrazione delle disposizioni legislative» in vigore;
2. lesione della attribuzioni regionali costituzionalmente garantite, in quanto nella diversità dei titoli competenziali interessati sarebbe prevalente la materia del “governo del territorio”;
3. allocazione in sede ministeriale del potere regolamentare in un ambito nel quale, oltre al concorso di diverse competenze trasversali e concorrenti, è riscontrabile la presenza della materia agricoltura, di competenza residuale regionale;
4. lesione del principio di leale collaborazione, poiché non è prevista la partecipazione regionale nel procedimento di formazione del regolamento in una materia in cui è coinvolta la competenza residuale regionale;
5. in particolare, i commi 2, 3, 4 e 5 dell'articolo 242, demanderebbero, in caso di contaminazione di un sito, alla discrezionalità dell'inquinatore l'obbligo di bonifica, rimettendo alla sua volontà la scelta della procedura più adatta al caso di specie, in violazione dei principi e criteri direttivi fissati dall'articolo 1, comma 8, lettere b), e), f), ed h), della legge delega 308/2004, nonché del principio comunitario «chi inquina paga»;
6. il comma 7 dell'articolo 242, limitando il quantum delle garanzie finanziarie che devono essere prestate in favore della Regione per la corretta esecuzione ed il completamento degli interventi medesimi “in misura non superiore al cinquanta per cento del costo stimato dell'intervento”, sarebbe incompatibile con le competenze regionali nelle materie tutela della salute, governo del territorio, e servizi pubblici; sarebbe, altresì, in contrasto con i principi comunitari di tutela ambientale, in particolare con il principio «chi inquina paga».
Decisione della Corte
Questione fondata relativamente all'articolo 241, limitatamente al profilo relativo alla violazione del principio di leale collaborazione.
Anche se la materia della bonifica dei siti contaminati dovesse collocarsi nella materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di esclusiva competenza statale, non potrebbe disconoscersi che, con riferimento alla bonifica delle aree adibite alla produzione agricola o all'allevamento del bestiame, lo stesso legislatore nazionale ha riconosciuto la peculiarità dei siti in questione, dando rilevanza, proprio con la previsione di una normativa differenziata, alla specifica destinazione delle suddette aree. In tal senso si giustifica anche il coinvolgimento, nella emanazione del regolamento relativo agli interventi nelle indicate aree, sia del Ministro delle attività produttive che di quello delle politiche agricole e forestali, chiamati ad esprimere il “concerto”.
Dato che, nel delineare il procedimento volto alla adozione del regolamento, si è ritenuto opportuno valorizzare le implicazioni che la bonifica di tali siti ha con la materia dell'agricoltura, appare in contrasto col principio di leale collaborazione avere escluso nelle fasi del citato procedimento l'apporto partecipativo delle Regioni, cioè di quei soggetti che, rientrando la relativa materia nella loro competenza legislativa residuale, sono dotati di specifiche attribuzioni, costituzionalmente tutelate, in tema di agricoltura e zootecnia.
Costituisce adeguato strumento di coinvolgimento di tali istituzioni quello di prevedere che il regolamento in questione sia emanato dal Ministro dell'ambiente non soltanto di concerto con quelli delle attività produttive e delle politiche agricole e forestali, ma anche sentita la conferenza unificata di cui all'articolo 8 del d.lgs. 281/1997, essendo questo il luogo giuridico istituzionalmente preposto ai momenti di concertazione fra lo stato, le regioni e gli enti locali. L'acquisizione di tale parere dovrà evidentemente precedere il concerto degli altri organi statali.
Infondate tutte le altre censure
1. La legge delega consentiva, ed anzi in certi casi imponeva, la adozione di una nuova disciplina anche sostanzialmente innovativa rispetto alla precedente;
2. la disciplina della bonifica dei siti contaminati rientra nell'ambito della materia tutela dell'ambiente di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost. (214/2008); le norme in esame rientrano pertanto nella competenza legislativa esclusiva dello Stato al quale spetta, anche con disposizioni di dettaglio e anche in sede regolamentare, disciplinare le procedure amministrative dirette alla prevenzione, riparazione e bonifica dei siti contaminati;
3. da quanto disposto dai commi 2, 3 4 e 5 dell'articolo 242 non discende alcun potere discrezionale del soggetto inquinatore. L'articolo 242, che modifica il precedente articolo 17 del d.lgs. 22/1997, introduce un complesso iter diretto a porre in capo al soggetto inquinatore l'obbligo di procedere alla bonifica del sito contaminato. L'articolo 257 sanziona anzi penalmente il soggetto che cagiona l'inquinamento se non provvede alla bonifica in conformità al progetto approvato dall'autorità competente;
4. infondate anche le censure rivolte all'articolo 242, comma 7: dovendosi inquadrare la disciplina in esame nell'ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente (214/2008), ben può il legislatore statale prevedere un limite massimo della garanzia finanziaria che le Regioni possono chiedere al responsabile dell'inquinamento, trattandosi di un livello uniforme di tutela che, nel limite massimo previsto, lascia, tra l'altro, alle amministrazioni competenti il potere di imporre la percentuale più opportuna.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 252: regola le procedura di bonifica di una particolare categoria di siti inquinati, i cosiddetti siti «d'interesse nazionale». Il comma 3 disciplina i criteri in base ai quali attuare la perimetrazione del sito di interesse nazionale (fase ulteriore rispetto a quella prevista dai precedenti commi 1 e 2 - non impugnati - consistente nell'individuazione del sito, la cui competenza spetta al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, che provvede con decreto, d'intesa con le Regioni interessate). Alla perimetrazione si provvede sentiti i comuni, le province, le regioni e gli altri enti locali, assicurando la partecipazione dei responsabili nonché dei proprietari delle aree da bonificare, se diversi dai soggetti responsabili.
Il comma 4 introduce disposizioni in tema di bonifica dei siti di interesse nazionale, prevedendo che la procedura sia la stessa che è prevista dall'articolo 242, d.lgs. 152/2006, attribuendone, la competenza al ministero dell'ambiente e della tutela del territorio – sentito il ministero per le attività produttive – il quale può avvalersi, eventualmente, dell'Agenzia per la protezione dell'ambiente per i servizi tecnici (APAT), dell'Istituto superiore di sanità e dell'E.N.E.A, nonché di altri soggetti qualificati pubblici o privati.
Motivi delle censure
1. Violazione del principio di leale collaborazione;
2. il comma 4 viene censurato anche per violazione della legge delega, che avrebbe imposto al legislatore delegato il rispetto della attribuzioni regionali fissate dal comma 14 dell'articolo 17 del d.lgs. 22/1997, e, conseguentemente, per gli interventi di bonifica di interesse nazionale, l'intesa con la regione territorialmente competente. Violazione quindi dell'articolo 76 Cost. per la riduzione delle competenze delle Regioni rispetto a quelle loro attribuite dalla precedente legislazione.
Decisione della Corte
Questione non fondata
1. La disciplina deve essere inquadrata nella materia della tutela dell'ambiente, di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost. (214/2008);
2. dalla lettura delle disposizioni emerge chiaramente il coinvolgimento delle Regioni nelle varie fasi della procedura (v. in particolare i commi 2, 3 e 4 dell'articolo 252);
3. l'articolo 252, comma 4, del d.lgs. 152/2006 effettivamente non contempla il ricorso all'intesa con
Pertanto, i criteri indicati nell'incipit dell'articolo 1, comma 8, della legge 308/2004 debbono essere valutati e coordinati alla luce degli ulteriori criteri espressi dalla legge di delega, nel senso che il legislatore delegato era abilitato a modificare le attribuzioni già conferite alle Regioni quando la modifica fosse coerente con uno dei principi direttivi indicati nelle lettere progressive che compongono i commi 8 e 9 dell'articolo 1.
Dalla lettura della attuale disciplina emerge il coinvolgimento delle Regioni in significative fasi della procedura (coinvolgimento che prevede anche il ricorso alla procedura sfociante nell'intesa ai fini dell'individuazione dei siti di interesse nazionale che devono essere bonificati).
Contenuto della disposizione impugnata
L'articolo 265, comma 3: il Ministro dell'ambiente, di concerto con quelli dell'istruzione, università e ricerca e delle attività produttive, individua con proprio decreto le forme di promozione e di incentivazione per la ricerca e per lo sviluppo di nuove tecnologie di bonifica presso le università e presso le imprese e i loro consorzi.
Motivi di censura
1. Attribuzione allo Stato di competenze regolamentari nella materia della ricerca scientifica, attribuita alla competenza concorrente di Stato e Regioni;
2. lesione dell'articolo 119 Cost. in quanto, senza che ne sussistano le condizioni, sono previste forme di incentivazioni in un ambito materiale non di esclusiva competenza dello Stato;
3. lesione del principio di leale collaborazione, poiché nel procedimento di individuazione delle forme di promozione e incentivazione non è contemplato alcun coinvolgimento delle Regioni.
Decisione della Corte
Questione fondata
Le tematiche connesse alle forme di bonifica ambientale rientrano a pieno titolo nella competenza esclusiva dello Stato, essendo afferenti alla materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», e non a quella della ricerca scientifica e tecnologica, di competenza concorrente.
Riguardo, invece, alla violazione del principio di leale collaborazione, vale quanto già osservato con riferimento all'articolo 241.
Anche in questo caso, è lo stesso legislatore nazionale che, attraverso il coinvolgimento del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, ha inteso valorizzare il profilo normativo connesso con la tematica della ricerca scientifica e tecnologica, materia questa effettivamente assegnata, ai sensi del terzo comma dell'articolo 117 Cost., alla competenza concorrente delle Regioni.
Conformemente alla giurisprudenza costituzionale (133/2006), riconosciuta l'implicazione della materia di legislazione concorrente, è necessario prevedere che nella fase di attuazione della disposizione e, quindi, sia per ciò che riguarda l'individuazione delle forme di promozione ed incentivazione sia per ciò che riguarda la loro concreta realizzazione, debba essere previsto il coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali.
Lo strumento idoneo a tale fine è, anche in questo caso, quello dell'acquisizione, in sede procedimentale, anteriormente alla espressione del concerto dei ministri dell'istruzione e delle attività produttive, del parere della conferenza unificata di cui all'articolo 8 del d.lgs. 281/1997.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 241 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), nella parte in cui non prevede che, prima dell'adozione del regolamento da esso disciplinato, sia sentita la conferenza unificata di cui all'articolo 8 del d.lgs. 281/1997 e dell'articolo 265, comma 3, nella parte in cui non prevede che, prima dell'adozione del decreto ministeriale da esso disciplinato, sia sentita la conferenza unificata di cui all'articolo 8 del d.lgs. 281/1997; infondate o inammissibili tutte le altre questioni.