Giudizi principali di legittimità costituzionale degli articoli 135, comma 2, 136, 141, comma 1, da 144 a 160, 166, commi 1 e 4, 170, comma 3, lettera i), 172, comma 2 e 176, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) promossi dalle Regioni Emilia-Romagna, Calabria, Toscana, Piemonte, Umbria, Liguria, Abruzzo, Puglia, Campania, Marche e Basilicata Premessa Gli articoli 135, 136, 141, da 144 a 160, 166, 170, 172, 176 sono ricompresi nella parte III del d.lgs. 152/2006 (Norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche); gli articoli 135 e 136 sono contenuti nel capo I del titolo V della sezione II e riguardano le sanzioni amministrative in materia di inquinamento idrico; gli articoli 141, da 144 a 160, 166, 170, rientrano nella sezione III ed hanno per oggetto la gestione delle risorse idriche; gli articoli 172 e 176 appartengono alla sezione IV e recano norme transitorie e finali.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articolo 135, comma 2: attribuisce al Comando carabinieri tutela ambiente (CCTA) le funzioni di sorveglianza e accertamento degli illeciti in violazione delle norme in materia di tutela della acque dall'inquinamento; in relazione alle medesime funzioni amministrative, possono intervenire anche il Corpo forestale dello stato,
Motivi di censura
Violazione delle competenze regionali in materia di individuazione dei soggetti preposti ai compiti di polizia amministrativa. Contrasto con il comma 1 del medesimo articolo 135, il quale attribuisce proprio alle Regioni la competenza ad accertare gli illeciti amministrativi e ad irrogare le relative sanzioni.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La disposizione non attiene alla materia della polizia amministrativa locale, ma si limita ad indicare il Comando carabinieri tutela ambiente quale organo competente ad accertare le violazioni amministrative, senza privare delle loro competenze gli organi di polizia amministrativa locale.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 136: stabilisce la destinazione delle somme derivanti dai proventi delle sanzioni amministrative: esse sono versate all'entrata del bilancio regionale per essere riassegnate alle unità previsionali di base destinate alle opere di risanamento e di riduzione dell'inquinamento dei corpi idrici; le Regioni provvedono alla ripartizione delle somme riscosse fra gli interventi di prevenzione e di risanamento.
Motivi di censura
La disposizione pone un vincolo di destinazione dei proventi delle sanzioni amministrative riscosse dalle Regioni, in contrasto con la giurisprudenza costituzionale in materia di fondi vincolati.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La disciplina delle sanzioni amministrative non costituisce materia a sé, ma rientra nell'àmbito materiale cui le sanzioni stesse si riferiscono. Nel caso di specie, le sanzioni si riferiscono a violazioni in materia di scarichi e di tutela della qualità dei corpi idrici, come tali ascrivibili alla materia della tutela dell'ambiente di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Trattandosi di entrata statale, il potere di disporre l'immediata riassegnazione di tali somme ad individuate unità previsionali di base rientra nella competenza legislativa dello Stato. Il fatto che ciò avvenga attraverso il versamento delle somme «all'entrata del bilancio regionale» non significa che queste costituiscono “risorse autonome” delle Regioni alle quali non è apponibile un vincolo di destinazione. Il versamento all'entrata del bilancio regionale costituisce, infatti, una mera appostazione contabile, al fine di realizzare la destinazione al risanamento e alla riduzione dell'inquinamento dei corpi idrici, cioè a finalità meramente ambientali. La circostanza che siano le Regioni a provvedere alla ripartizione delle somme fra gli interventi di prevenzione e di risanamento costituisce unicamente un'attribuzione di ulteriore autonomia alle Regioni stesse in una materia di esclusiva competenza legislativa statale. Non trova, perciò, applicazione, nella specie, la giurisprudenza costituzionale in materia di fondi vincolati.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articoli 144, 145 e 146: disciplinano la tutela e l'uso delle risorse idriche (articolo 144), l'equilibrio del bilancio idrico (articolo 145) e il risparmio idrico (articolo 146).
Motivi di censura
1. Mancato rispetto delle attribuzioni regionali e degli enti locali, con introduzione di criteri non solo di gestione del servizio idrico, ma anche di una disciplina di dettaglio;
2. intervento nella materia dei servizi pubblici locali, di potestà legislativa residuale regionale;
3. mancata previsione di una partecipazione effettiva delle Regioni;
4. previsione di un potere regolamentare in capo allo Stato in un settore non riconducibile a materie di competenza esclusiva.
Decisione della Corte
Questione non fondata
Le norme rispettano comunque il riparto delle competenze stabilito nella sentenza 225/2009 perché, nel fissare criteri per la gestione del servizio idrico integrato, sono riconducibili a materie di competenza legislativa esclusiva statale.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 148: individua nell'autorità d'àmbito la struttura alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l'esercizio delle competenze spettanti agli enti locali in materia di gestione delle risorse idriche.
Motivi di censura
La legge delega impone al legislatore il rispetto delle attribuzioni regionali e degli enti locali stabilite dal d.lgs. 112/1998; in particolare, l'articolo 86, comma 1, di tale decreto stabilisce che alla gestione dei beni del demanio idrico provvedono le Regioni e gli enti locali competenti per territorio. La disposizione priverebbe gli enti territoriali di poteri amministrativi loro attribuiti dal d.lgs. 112/1998.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La norma non menoma la preesistente autonomia amministrativa degli enti locali, perché si limita a razionalizzarne le modalità di esercizio, attraverso l'imputazione delle originarie competenze in materia di gestione delle risorse idriche all'autorità d'àmbito alla quale essi obbligatoriamente partecipano (cfr. l'evoluzione normativa in materia di autorità d'àmbito).
I poteri legislativi esercitati dallo Stato attengono all'esercizio delle competenze legislative esclusive statali nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell'ambiente, materie che prevalgono su eventuali titoli competenziali regionali ed, in particolare, su quello dei servizi pubblici locali.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 148, comma 3: disciplina gli obblighi di pubblicazione e la trasmissione dei bilanci preventivi e dei consuntivi dell'autorità d'ambito e delle loro variazioni all'autorità di vigilanza sulle risorse idriche e al ministero dell'ambiente.
Motivi di censura
Il contenuto di estremo dettaglio incide sulle potestà legislative regionali, non attenendo alla tutela dell'ambiente in senso stretto, ma a misure organizzative che le Regioni devono poter calibrare in relazione alle peculiarità del proprio territorio.
Decisione della Corte
Questione parzialmente fondata
La censura non è più riferibile alla trasmissione dei dati all'autorità di vigilanza, perché quest'ultima è stata soppressa e non è mai entrata in funzione. Quanto all'obbligo di trasmissione dei bilanci al ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, lo Stato può fissare obblighi di trasmissione ai fini di eventuali controlli, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera r), Cost., che assegna alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia del «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale regionale e locale»; obblighi di questo tipo devono ritenersi legittimi, perché espressione di un coordinamento meramente informativo.
La disciplina relativa all'obbligo di affissione dei bilanci costituisce una disciplina - di minuto dettaglio - che regola una specifica modalità di pubblicità, incidente sulla materia dei servizi pubblici locali, senza che possano essere invocati titoli competenziali statali quali la tutela della concorrenza o la tutela dell'ambiente. La disposizione è illegittima nella parte in cui prevede che i bilanci preventivi e consuntivi dell'autorità d'ambito e le loro variazioni sono pubblicati mediante affissione ad apposito albo, istituito presso la sede dell'ente.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 148, comma 5: prevede la facoltatività della adesione alla gestione unica del servizio idrico integrato per i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti inclusi nel territorio delle comunità montane.
Motivi di censura
La disposizione, dal contenuto di estremo dettaglio, incide sulla materia, di potestà legislativa residuale regionale, dei servizi pubblici locali; non attiene alla tutela dell'ambiente, ma a misure organizzative che le Regioni devono poter calibrare in relazione alle peculiarità del proprio territorio.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La disposizione attiene alla tutela dell'ambiente, con prevalenza rispetto alla materia dei servizi pubblici locali, perché giustifica la possibilità di deroghe all'unicità della gestione del servizio sul piano soggettivo, in ragione dell'elemento tipicamente ambientale costituito dalla peculiarità idrica delle zone comprese nei territori delle comunità montane. Se infatti le modalità dell'organizzazione del servizio idrico, nelle loro linee generali, sono riconducibili alla materia della tutela dell'ambiente, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, rientra in tale competenza anche stabilire le condizioni in presenza delle quali i comuni minori appartenenti alle comunità montane possono non partecipare alla gestione unica del servizio idrico integrato, e cioè che la gestione del servizio sia operata direttamente da parte dell'amministrazione comunale ovvero tramite una società a capitale interamente pubblico controllata dallo stesso comune.
Contenuto della disposizione impugnata
L'articolo 149, comma 1: prevede la predisposizione e l'aggiornamento del piano d'àmbito da parte dell'autorità d'àmbito.
Motivi di censura
Disciplina l'esercizio delle funzioni amministrative spettanti agli enti infra-statuali.
Decisione della Corte
Questione non fondata
L'attività pianificatoria deve essere ricondotta alla materia della tutela della concorrenza, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, perché è strettamente funzionale alla gestione unitaria del servizio e ha, perciò, lo scopo di consentire il concreto superamento della frammentazione della gestione delle risorse idriche.
Nell'organizzazione del servizio in àmbiti territoriali ottimali gestiti ciascuno da un'autorità d'àmbito, il livello più adeguato cui allocare le funzioni amministrative di pianificazione è proprio quello dell'autorità d'àmbito medesima, cui partecipano obbligatoriamente i comuni e le province ai sensi dell'articolo 148, comma 1, e non quello di non meglio identificati “enti infra-statuali”.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 150: disciplina la forma di gestione del servizio e le procedure di affidamento dello stesso (con rinvio all'articolo 113 del d.lgs. 267/2000).
Motivi di censura
Il riferimento all'articolo 113 del d.lgs. 267/2000 dimostra l'intento dilatatorio perseguito dal legislatore statale relativamente alle competenze di cui è titolare, e l'esclusione di ogni rilievo della “tutela della concorrenza” nel settore configura come improponibile una ricezione della normativa dallo stesso articolo 113; la disposizione detta misura di dettaglio, con invasione delle competenze regionali in materia di servizio idrico integrato.
Decisione della Corte
Questione non fondata
Le regole sono dirette ad assicurare la concorrenzialità nella gestione del servizio idrico integrato, disciplinando le modalità del suo conferimento e i requisiti soggettivi del gestore, al precipuo scopo di garantire la trasparenza, l'efficienza, l'efficacia e l'economicità della gestione medesima. Anche il superamento della frammentazione della gestione, perseguito attraverso l'affidamento unitario di quest'ultima in àmbiti territoriali ottimali, concorre alla piena realizzazione di tali finalità. La riconducibilità della norma alla materia della tutela della concorrenza è confermata dalla formulazione letterale del comma 1 dello stesso articolo 113 del d.lgs. 267/2000, il quale prevede espressamente che le disposizioni che «disciplinano le modalità di affidamento e di gestione dei servizi pubblici locali», come quelle di cui ai commi 5 e 7 dello stesso articolo, concernono la tutela della concorrenza.
Infondata la censura che riconduce il servizio idrico integrato alla competenza legislativa concorrente esclusiva regionale, poiché l'articolo 117, terzo comma, Cost., non contempla tale materia.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 150, comma 2: disciplina l'aggiudicazione da parte dell'autorità d'ambito della gestione del servizio idrico integrato.
Motivi di censura
1. La legge delega 308/2004 non consentirebbe innovazioni;
2. sarebbe preclusa allo Stato l'attribuzione di funzioni amministrative all'autorità d'àmbito, e dunque non potrebbe disciplinare le modalità ed i termini per l'aggiudicazione della gestione del servizio idrico integrato;
3. illegittima compressione della competenza legislativa regionale;
4. demanda la disciplina delle modalità e dei termini dell'aggiudicazione ad un atto ministeriale che ha natura regolamentare ed interviene nella materia di potestà legislativa regionale dei servizi pubblici locali.
Decisione della Corte
Questione non fondata
1. La legge di delegazione consente, nel caso di specie, l'innovazione.
2. l'articolo 88 del d.lgs. 112/1998 fa espressamente rientrare, fra i compiti di rilievo nazionale attribuiti allo Stato, anche quelli relativi ai criteri per la gestione del servizio idrico integrato, e non vi è dubbio che tra tali criteri rientri quello relativo all'aggiudicazione della gestione, tipico strumento di tutela della concorrenza;
3. essendo l'aggiudicazione lo strumento attraverso il quale si realizza l'affidamento del servizio, rientra a pieno titolo nella materia della tutela della concorrenza, di competenza legislativa esclusiva statale;
4. rientrando l'aggiudicazione nella materia della tutela della concorrenza, lo Stato ha potestà regolamentare.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 153: disciplina le dotazioni dei soggetti gestori del servizio idrico integrato; prevede in particolare che le infrastrutture idriche di proprietà degli enti locali sono affidate in concessione d'uso gratuita per tutta la durata della gestione al gestore del servizio idrico integrato.
Motivi di censura
1. La disposizione non è riconducibile alle materie di competenza legislativa esclusiva statale;
2. introduce una disposizione innovativa, non consentita dalla legge che delegava il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi di riordino coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative previgenti;
3. introdurrebbe nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;
4. inciderebbe sulla competenza esclusiva residuale regionale;
5. sancendo inderogabilmente la gratuità della concessione delle infrastrutture idriche di proprietà degli enti locali determina un danno a carico delle finanze degli enti medesimi, senza contare gli effetti immediati sulle eventuali concessioni onerose in corso.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La disciplina della dotazione dei gestori del servizio idrico integrato è riconducibile in prevalenza alla competenza legislativa esclusiva statale. La disposizione, nel riferirsi alle infrastrutture idriche di proprietà degli enti locali, beni senza dubbio funzionali alla gestione del servizio idrico quale servizio pubblico locale, esclude in radice l'onerosità della concessione d'uso di tali infrastrutture al gestore del servizio ed incide, perciò, sulla tipologia contrattuale. Essa attiene, dunque, all'esercizio dell'autonomia negoziale in tema di concessioni-contratto e deve essere ricondotta, secondo un criterio di prevalenza, alla materia dell'ordinamento civile, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera l), Cost. e, quindi, all'esclusiva sfera di competenza legislativa dello Stato.
Inoltre:
1. la legge statale consente l'innovazione;
2. il carattere generale e complessivo del criterio direttivo dell'invarianza degli oneri finanziari (di cui all'articolo 1, comma 1, della legge di delegazione 308/2004) implica una valutazione dell'incidenza finanziaria del servizio che sia complessiva e non riferita al singolo atto concessorio. Infatti, il comma 2 dell'articolo 153 – nel prevedere che al gestore sono trasferite tutte le passività del servizio idrico integrato, subentrando nei relativi obblighi – impone che di tale trasferimento debba tenersi conto nella determinazione della tariffa, proprio «al fine di garantire l'invarianza degli oneri per la finanza pubblica», valutata nel suo complesso. La censura non specifica invece in che termini la gratuità prevista dalla disposizione incida sull'onere finanziario complessivo del servizio idrico integrato in modo da determinare un effettivo maggiore onere per la finanza pubblica.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articolo 154: disciplina la tariffa del servizio idrico integrato e ne definisce la natura qualificandola corrispettivo; definisce le modalità della determinazione, le modalità attraverso le quali sono definite le componenti di costo, le modalità attraverso le quali le Regioni determinano i canoni di concessione.
Articolo 155: disciplina la quota tariffaria riferita ai servizi di fognatura e depurazione.
Motivi di censura
La legge di delegazione 308/2004 non sembra prevedere «l'introduzione ex novo dell'imposta in questione», cioè della tariffa del servizio idrico integrato.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La tariffa in questione non è un tributo (e, in particolare, un'imposta) (335/2008): la tariffa ha natura non tributaria, ma di «corrispettivo contrattuale» (cfr. stessa espressione testuale). Il legislatore delegato non ha introdotto alcun tributo e, quindi, non ha ecceduto dall'oggetto della delega.
La disciplina degli articoli 154 e 155 è ascrivibile, in prevalenza, alla tutela dell'ambiente e alla tutela della concorrenza, materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Attraverso la determinazione della tariffa nell'àmbito territoriale ottimale, il legislatore statale ha fissato, infatti, livelli uniformi di tutela dell'ambiente, perché ha inteso perseguire la finalità di garantire la tutela e l'uso, secondo criteri di solidarietà, delle risorse idriche, salvaguardando la vivibilità dell'ambiente e le altre finalità tipicamente ambientali individuate dagli articoli 144 (tutela e uso delle risorse idriche), 145 (equilibrio del bilancio idrico) e 146 (risparmio idrico).
La disciplina contenuta nell'articolo 154 è ascrivibile, in prevalenza, alla tutela della concorrenza e alla tutela dell'ambiente, materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, con la conseguenza che quest'ultimo ha, nella specie, potestà regolamentare ai sensi dell'articolo 117, sesto comma, Cost..
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 156: disciplina le modalità di riscossione della tariffa da parte del gestore del servizio idrico integrato.
Motivi di censura
La disposizione incide su un aspetto di ulteriore dettaglio rispetto a quanto previsto negli articoli 154 e 155.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La riscossione della tariffa rappresenta uno dei profili essenziali della disciplina di quest'ultima, a sua volta riconducibile alle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell'ambiente, di esclusiva competenza legislativa statale.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 166: disciplina le funzioni dei consorzi di bonifica ed irrigazione sugli usi delle acque irrigue e di bonifica; prevede, in particolare, che l'esercizio di alcune facoltà è subordinato a domanda alle competenti autorità corredata dal progetto da realizzare, e che l'autorità di bacino esprima entro centoventi giorni la propria determinazione. Trascorso tale termine, la domanda si intende accettata (comma 1); chi utilizza canali consortili o acque irrigue come recapito di scarichi deve contribuire alle spese sostenute dal consorzio (comma 3); il contributo di cui al comma 3 è determinato dal consorzio interessato e comunicato al soggetto utilizzatore (comma 4).
Motivi di censura
1. La legge delega non consentiva disposizioni innovative;
2. prevedendo una forma di silenzio-assenso da parte dell'autorità di bacino per l'utilizzo delle acque, incide sulle materie, di potestà legislativa residuale delle regioni, dell'agricoltura e dei lavori pubblici d'interesse regionale, illegittimamente disciplinando il procedimento amministrativo in tali materie;
3. prevedendo l'affidamento della competenza decisionale ad un organo non appartenente alla Regione, lede le competenze amministrative della Regione stessa;
4. la disposizione sulla determinazione del contributo (comma 4) è innovativa e sprovvista di copertura; inciderebbe sulla competenza legislativa residuale regionale, che alcune Regioni hanno già esercitato; determinerebbe una illegittima compressione dell'autonomia negoziale degli enti locali, che si vedono costretti a subire unilateralmente la decisione di un soggetto quale il consorzio di bonifica, ad essi non sovraordinato.
Decisione della Corte
Questione non fondata
1. La legge di delegazione consente, nel caso di specie, l'innovazione;
2. l'autorizzazione dell'autorità di bacino è connessa alla funzione di difesa del suolo svolta da tale ente (disciplinata dai precedenti articoli 62 e 63), perché è diretta a verificare che gli usi delle acque d'irrigazione regolati dalla norma censurata ne consentano l'effettiva restituzione e la successiva utilizzazione. Sotto tale profilo, l'intervento autorizzatorio dell'autorità di bacino mira a garantire la realizzazione delle finalità, riconducibili alla tutela dell'ambiente ed espresse, in particolare, dall'articolo 63, comma 5, lettere b) e c), della difesa del suolo, della lotta alla desertificazione, della tutela delle acque e gestione delle risorse idriche, del controllo sull'impatto delle attività umane sullo stato delle acque (232/2009). La disposizione denunciata attiene, dunque, alla materia della tutela dell'ambiente, di competenza legislativa esclusiva dello Stato;
3. la censura per cui la norma recherebbe una disciplina del procedimento amministrativo in materie di competenza legislativa residuale regionale si riferisce al fatto che l'eventuale utilizzazione delle acque fluenti nei canali e nei cavi consortili per usi che comportino la restituzione delle acque e siano compatibili con le successive utilizzazioni da parte dei consorzi di bonifica ed irrigazione sia sottoposta all'autorizzazione dell'autorità di bacino, che non è un ente regionale. Le esigenze unitarie connesse alla rilevanza ambientale delle funzioni di difesa del suolo e tutela della risorsa idrica giustificano l'attribuzione della funzione autorizzatoria proprio all'autorità di bacino, che è l'ente nel quale si concentrano le più rilevanti competenze in materia;
4. il comma 4, sul contributo, non ha carattere innovativo (v. articolo
5. la disposizione di cui al comma 4 è diretta, oltre che a salvaguardare la qualità delle acque ed a garantire l'equilibrio idrico e ambientale del comprensorio consortile, anche e soprattutto ad acquisire un'entrata patrimoniale che consenta di far fronte alle spese consorziali necessarie per il perseguimento delle finalità di bonifica e di irrigazione cui sono istituzionalmente deputati i consorzi medesimi.
Dal combinato disposto dei commi 3 e 4, risulta una disciplina di tale entrata analoga, quanto a caratteristiche e finalità, a quella degli ordinari contributi consorziali previsti dagli articoli 864 ed 860 del codice civile. Tale speciale entrata, infatti, pur applicandosi a soggetti non associati ai consorzi - e cioè a soggetti passivi diversi da quelli obbligati al pagamento dei suddetti ordinari contributi -, è obbligatoriamente dovuta ex lege, senza che abbia rilevanza l'accordo tra parti, ed è diretta, al pari del contributo ordinario, ad attuare il concorso del soggetto passivo alle spese delle opere consortili, realizzate per finalità pubbliche. Tale prelievo rientra, dunque, nella nozione di tributo delineata dalla giurisprudenza costituzionale (141/2009); esso ha la medesima natura tributaria dei menzionati ordinari contributi consorziali (affermata, per questi ultimi, da diverse sentenza della Corte di cassazione).
In particolare, è un tributo statale, in quanto è istituito e disciplinato con legge dello Stato, il quale, attraverso la norma censurata, ben può affidarne la quantificazione alla determinazione discrezionale dei consorzi. La sua disciplina è, conseguentemente, riconducibile alla materia di competenza esclusiva statale del sistema tributario dello Stato, di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera e), Cost.. In conseguenza della natura tributaria, il pagamento si impone a tutti gli utilizzatori degli impianti consortili, siano essi soggetti comuni od enti locali, senza che sussista alcuna compressione dell'autonomia negoziale degli enti locali e senza che vi sia lesione della loro autonomia finanziaria.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 148, comma 3, del d.lgs. 152/2006, nella parte in cui prevede che «i bilanci preventivi e consuntivi dell'autorità d'ambito e loro variazioni sono pubblicati mediante affissione ad apposito albo, istituito presso la sede dell'ente»; dichiara tutte le altre questioni inammissibili o infondate.