Giudizi principali di legittimità costituzionale dell'articolo 2, commi 17, 18, 19, 20, 21 e 22 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008) promossi dalle Regioni Toscana e Veneto Premessa 1. Una disposizione statale di principio adottata in materia di legislazione concorrente, quale quella del coordinamento della finanza pubblica, può incidere su una o più materie di competenza regionale, anche di tipo residuale, e determinare una, sia pure parziale, compressione degli spazi entro cui possono esercitarsi le competenze legislative e amministrative delle Regioni (159/2008; 181/2006). Il rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio deve essere inteso nel senso che l'una è volta a prescrivere criteri ed obiettivi, mentre all'altra spetta l'individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi; 2. l'evoluzione della legislazione relativa alla comunità montana si caratterizza per il riconoscimento alla stessa della natura di ente autonomo, quale proiezione dei comuni che ad essa fanno capo (244/2005); 3. la definizione delle comunità montane (“unioni montane” nell'articolo 28 della l. 142/1990; “unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montani” nell'articolo 27, comma 1, del d.lgs. 267/2000) pone in evidenza l'autonomia di tali enti, dalle Regioni e anche dai comuni, come dimostra, tra l'altro, l'espressa attribuzione agli stessi della potestà statutaria e regolamentare; l'articolo 27, comma 4, del d.lgs. 267/2000 demanda alla legge regionale la disciplina delle comunità montane con riferimento ad ambiti specifici; 4. nel nuovo assetto costituzionale, la disciplina delle comunità montane, pur in presenza della loro qualificazione come enti locali contenuta nel d.lgs. 267/2000, rientra nella competenza legislativa residuale delle Regioni ai sensi dell'articolo 117, quarto comma, Cost. (397/2006), con la conseguenza, tra l'altro, che non può trovare applicazione la disposizione di cui all'articolo 117, terzo comma, ultima parte, la quale presuppone, invece, che si verta in materie di legislazione concorrente. La ravvisata incidenza delle disposizioni in esame su un ambito materiale, quale è quello concernente appunto le comunità montane, non esclude, di per sé, la legittimità dell'intervento legislativo effettuato con la legge finanziaria in esame; 5. per stabilire se le norme impugnate possono rinvenire un autonomo titolo di legittimazione nella competenza dello Stato relativa alla armonizzazione dei bilanci pubblici ed al coordinamento della finanza pubblica di cui all'articolo 117, terzo comma, Cost., occorre precisare che: a) la finalità di contenimento della spesa pubblica corrente costituisce espressione della finalità di coordinamento finanziario; b) il legislatore statale può legittimamente imporre alle Regioni vincoli alle politiche di bilancio – anche se questi ultimi, indirettamente, vengono ad incidere sull'autonomia regionale di spesa – per ragioni di coordinamento finanziario volte a salvaguardare, attraverso il contenimento della spesa corrente, l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva; c) il legislatore statale può stabilire solo un limite complessivo che lasci agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa, ma non vincolare Regioni e Province autonome all'adozione di misure analitiche e di dettaglio, nel qual caso verrebbe a comprimere illegittimamente la loro autonomia finanziaria, esorbitando dal compito di formulare i soli princípi fondamentali della materia (159/2008; 371/2008).
Contenuto delle disposizioni impugnate
Comma 17: le Regioni, al fine di concorrere agli obiettivi di contenimento della spesa pubblica, entro il 30 settembre 2008 provvedono con proprie leggi, sentiti i consigli delle autonomie locali, al riordino della disciplina delle comunità montane, ad integrazione di quanto previsto dall'articolo 27 del d.lgs. 267/2000, in modo da ridurre a regime la spesa corrente per il funzionamento delle comunità montane stesse per un determinato importo.
Motivi di censura
Violazione della potestà legislativa residuale in materia di comunità montane.
Decisione della Corte
Questione non fondata
L'articolo 114 Cost. non contempla le comunità montane tra i soggetti di autonomia destinatari del precetto in esso contenuto, e l'enunciazione in esso contenuta ha carattere tassativo. Le comunità montane contribuiscono a comporre il sistema delle autonomie sub-regionali, ma non costituiscono enti costituzionalmente o statutariamente necessari; esse non sono enti necessari sulla base di norme costituzionali, rientra quindi nella potestà legislativa delle Regioni disporne, eventualmente, la soppressione (229/2001).
Non è di ostacolo all'adozione dei princípi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica la circostanza che la normativa contestata verta in un ambito materiale, qual è quello relativo all'ordinamento delle comunità montane, rimesso alla potestà legislativa residuale delle Regioni. Una disposizione statale di principio in tema di coordinamento della finanza pubblica può incidere sulla materia dell'organizzazione e del funzionamento della Regione, riconducibile al quarto comma dell'articolo 117 Cost. (159/2008).
Norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi princípi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica a condizione che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente, e che non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi.
L'ordinamento delle comunità montane non costituisce l'oggetto principale della normativa statale in esame, ma rappresenta il settore in cui devono operare strumenti e modalità per pervenire alla prevista riduzione della spesa pubblica corrente; riduzione cui è strumentalmente ancorato il divisato riordino degli organismi in questione (v. comma 16, non impugnato, dell'articolo
La disciplina che stabilisce il riordino delle comunità montane, in quanto costituisce il mezzo per pervenire a «ridurre a regime la spesa corrente» per il funzionamento delle medesime completa la disciplina del citato comma 16 e partecipa, in modo inscindibile, della natura di principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica di quest'ultimo, in quanto tende a far sì che lo stesso trovi piena attuazione.
Le disposizioni contenute nel comma 17 costituiscono espressione di princípi fondamentali della materia del coordinamento della finanza pubblica, proprio per la finalità che, mediante il riordino delle comunità montane, si propongono di raggiungere e per la loro proporzionalità rispetto al fine che intendono perseguire. Il loro scopo è quello di contribuire, su un piano generale, al contenimento della spesa pubblica corrente nella finanza pubblica allargata e nell'ambito di misure congiunturali dirette a questo scopo nel quadro della manovra finanziaria per l'anno 2008.
Il legislatore statale si è preoccupato di stabilire il coinvolgimento degli enti locali, prevedendo che, per realizzare la finalità del contenimento della spesa, nell'attuazione del riordino delle comunità montane, siano sentiti i consigli delle autonomie locali, forma organizzativa stabile di raccordo tra le Regioni e il sistema delle autonomie locali (370/2006).
Contenuto della disposizione impugnata
Comma 18: indica i principi fondamentali ai quali devono attenersi le leggi regionali di cui al comma 17.
Motivi di censura
Lo Stato non può stabilire principi fondamentali in una materia rimessa alla potestà legislativa residuale regionale (riguardo al numero complessivo delle comunità montane e riguardo al numero dei componenti degli organi rappresentativi delle stesse).
Decisione della Corte
Questione non fondata
La norma si limita a fornire al legislatore regionale alcuni "indicatori" che si presentano non vincolanti, né dettagliati, né autoapplicativi e che tendono soltanto a dare un orientamento di massima alle modalità con le quali deve essere attuato tale riordino.
L'espressione «tengono conto», con la quale si apre il comma 18, va intesa nel senso della non vincolatività per le Regioni delle suddette indicazioni, le quali, pertanto, pur qualificate formalmente alla stregua di «princípi fondamentali», di tale categoria condividono solo la necessità per la loro attuazione dell'intervento del legislatore regionale, ma non l'obbligo per quest'ultimo di conformare la sua azione all'osservanza dei princípi stessi.
Gli «indicatori» costituiscono elementi che, pur idonei a costituire un valido parametro di riordino, tuttavia, in tanto possono contribuire alla richiamata finalità di contenimento della spesa corrente, in quanto ne sia valorizzata l'adeguatezza, rispetto a tale obiettivo, in ragione delle caratteristiche di ciascun territorio regionale, secondo una valutazione operata, in piena autonomia, da ogni Regione (cfr. anche gli indicatori previsti dall'articolo 27, comma 7, del d.lgs. 267/2000).
Contenuto della disposizione impugnata
Comma 19: estende i criteri di cui al comma 18 anche ai fini della costituzione delle comunità montane; non rilevano in ordine ai benefici e agli interventi speciali per la montagna stabiliti dall'Unione europea e dalle leggi statali e regionali.
Motivi di censura
Viziata di riflesso dalla illegittimità costituzionale dei commi 17 e 18; irragionevole e inopportuno in quanto crea e consente la sopravvivenza di molteplici definizioni di montagna, a detrimento della coerenza e della sistematicità dell'ordinamento.
Decisione della Corte
Questione inammissibile
La norma non è idonea a vulnerare ambiti di autonomia regionale ed è, dunque, priva di capacità lesiva.
Contenuto della disposizione impugnata
Comma 20: qualora non sia intervenuto il prescritto riordino regionale entro il termine di sei mesi dall'entrata in vigore della legge finanziaria, cessano di appartenere alle comunità montane determinati tipi di comuni, e sono soppresse le comunità montane che non presentano determinati requisiti di altitudine o di comuni partecipanti; disciplina la composizione degli organi consiliari delle comunità montane.
Motivi di censura
Termine irragionevolmente breve; inoltre, la soppressione degli enti farebbe venire meno anche i servizi dagli stessi erogati, senza alcuna disciplina in merito; violazione del principio di leale collaborazione.
Decisione della Corte
Questione fondata
La norma contiene una disciplina di dettaglio ed autoapplicativa che non può essere ricondotta all'alveo dei princípi fondamentali della materia del coordinamento della finanza pubblica, in quanto non lascia alle Regioni alcuno spazio di autonoma scelta e dispone, in via principale, direttamente la conseguenza della soppressione delle comunità che si trovino nelle condizioni ivi previste.
La disposizione relativa alla garanzia della presenza delle minoranze negli organi consiliari delle comunità esula dalla materia del coordinamento della finanza pubblica in quanto attiene esclusivamente all'ambito dell'ordinamento dei predetti organismi, che rientra nella competenza residuale delle Regioni; essa, dunque, è estranea rispetto alle esigenze del contenimento, a regime, della spesa corrente per il loro funzionamento.
Contenuto della disposizione impugnata
Comma 21: l'effettivo conseguimento delle riduzioni di spesa di cui al comma 17 è accertato entro il 31 ottobre 2008 sulla base delle leggi regionali promulgate e delle relative relazioni tecnico-finanziarie, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentite le singole Regioni interessate. Gli effetti di cui all'articolo 17 si verificano dalla data del decreto.
Motivi di censura
Attribuire ad un d.p.c.m. la determinazione di cessazione dell'efficacia della legge regionale ritenuta inidonea a raggiungere la prevista riduzione di spesa contrasta con l'autonomia legislativa regionale e configura un controllo di merito sulla legge regionale, non previsto dalla Costituzione e incompatibile con il sistema delineato dal'articolo 127 Cost.; non sono previste attività concertative.
Decisione della Corte
Questione parzialmente fondata
E' escluso dal sistema costituzionale che il legislatore statale, rispetto alle leggi regionali (così come quello regionale rispetto alle leggi statali), utilizzi la potestà legislativa allo scopo di rendere inapplicabile una legge regionale che ritenga costituzionalmente illegittima, anziché agire in giudizio innanzi alla Corte costituzionale. Né lo Stato né le Regioni possono pretendere, al di fuori delle procedure previste da disposizioni costituzionali, di risolvere direttamente gli eventuali conflitti tra i rispettivi atti legislativi per il tramite di proprie disposizioni di legge (198/2004; 200/2008).
E' illegittima l'ultima parte del comma 21, che attribuisce ad un atto amministrativo dello Stato l'efficacia abrogativa delle disposizioni regionali adottate, ove riconosciute insufficienti a garantire le riduzioni di spesa indicate nel comma 17: la previsione della cessazione dell'esistenza di comunità montane o dell'autoritario scorporo di comuni dall'ambito delle comunità stesse vanifica il contenuto precettivo della legge regionale eventualmente adottata, con palese violazione del criterio di riparto di competenze e del principio di legalità sostanziale, in forza dei quali ogni intervento sull'efficacia di leggi regionali deve trovare puntuale giustificazione in fonti costituzionali.
Contenuto della disposizione impugnata
Comma 22: i comuni subentrano alle comunità montane nei rapporti giuridici e ad ogni altro effetto, anche processuale.
Motivi di censura
La scelta sarebbe irragionevole in ragione delle esigenze di continuità che permeano l'avvicendamento tra enti pubblici; il subentro sarebbe incoerente con la finalità del contenimento della spesa pubblica.
Decisione della Corte
Questione fondata
La norma detta una disciplina, autoapplicativa e di dettaglio, che non riveste carattere di principio fondamentale della materia relativa al coordinamento della finanza pubblica e che, pertanto, risulta invasiva di ambiti di autonomia delle Regioni, alle quali deve essere riconosciuto il potere di disciplinare direttamente e in autonomia gli aspetti relativi alla fase successiva alla soppressione delle comunità montane, in particolare per quanto concerne la successione dei comuni alla comunità montana soppressa e con riguardo ai rapporti di lavoro a tempo indeterminato dei dipendenti.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 2, commi 20 e 22 della l. 244/2007; dell'articolo 2, comma 21, ultimo periodo, che prevede «gli effetti di cui al comma 20 si producono dalla data di pubblicazione del predetto decreto»; inammissibili o infondate le altre questioni.