Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 55, 57, 58, 59, 61, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 72, 116, 117 e 175 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) promosso dalle Regioni Emilia-Romagna, Calabria, Toscana, Piemonte, Valle d'Aosta, Umbria, Liguria, Abruzzo, Puglia, Campania, Marche e Basilicata
Contenuto delle disposizioni impugnate
Premessa
1. Tutte le norme impugnate appartengono alla parte III del d.lgs. 152/2006 (Norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche) e sono riconducibili alla materia "tutela dell'ambiente";
2. molte delle censure formulate si riferiscono alla presunta violazione dei criteri direttivi contenuti nella legge di delegazione e rilevano che il decreto sarebbe andato oltre i principi sanciti nella legge delega, introducendo disposizioni aventi carattere innovativo;
3. sono precisati la portata e il contenuto dei principi enunciati nella legge delega che, pur mirando al riordino della materia, consentiva al Governo di emanare disposizioni innovative (articolo 1, comma
4. il mero effetto riduttivo delle attribuzioni regionali derivante dalla disciplina posta dal d.lgs. 152/2006 rispetto a quella contenuta nel d.lgs. 112/1998 non è sufficiente per considerare illegittima una disposizione del primo decreto legislativo, essendo invece necessario dimostrare che la riallocazione a livello statale di determinate competenze non costituisce attuazione di uno dei principi direttivi indicati nei commi 8 e 9 dell'articolo 1 della legge di delega.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 55, comma 2: l'attività conoscitiva per le finalità di cui all'articolo 53 (su tutela e risanamento del suolo e del sottosuolo), riferita all'intero territorio nazionale, è svolta mediante un unico sistema informativo gestito dal Servizio geologico d'Italia - Dipartimento difesa del suolo dell'agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici (APAT), al quale vanno raccordati i sistemi informativi regionali e quelli delle Province autonome.
Motivi di censura
Violazione del principio di leale collaborazione: la disposizione accentra in un soggetto statale (l'APAT), senza coinvolgimento delle Regioni, le scelte di costituzione e gestione di un unico sistema informativo.
Decisione della Corte
Questione non fondata
Lo Stato è abilitato a dettare norme in materia di «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale» (articolo 117, secondo comma, lettera r), Cost.). Trattandosi di norma appartenente ad un ambito materiale riservato alla competenza esclusiva dello Stato e considerata la natura eminentemente tecnica della disciplina di coordinamento statale, esclude che il principio di leale collaborazione imponga una forma di coinvolgimento delle Regioni. Obblighi costituenti espressione di un coordinamento meramente informativo gravanti sulle Regioni non sono di per sé idonei a ledere sfere di autonomia costituzionalmente garantite (376/2003).
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 55, comma 4: l'Associazione nazionale comuni italiani (ANCI) contribuisce allo svolgimento dell'attività conoscitiva in tema di difesa del suolo ed ai fini della diffusione dell'informazione ambientale.
Motivi di censura
La norma demanderebbe ad una associazione di categoria, rappresentativa degli interessi dei comuni, un'attività che dovrebbe trovare la sua sede naturale nella Conferenza Stato-città e nel normale esercizio delle funzioni amministrative da parte degli enti territoriali.
Viene chiesta la dichiarazione di illegittimità in via consequenziale del comma 5, contenente disposizioni in tema di esercizio, da parte dell'ANCI, delle attività indicate dal comma 4.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La norma si limita a prevedere che l'ANCI "contribuisca"allo svolgimento dell'attività conoscitiva, senza sottrarre alle Regioni alcuna competenza, è dunque priva di idoneità lesiva; inammissibile la questione posta con riferimento al comma 5, che avrebbe dovuto essere impugnato non in via consequenziale, ma con impugnazione diretta.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 57: disciplina le competenze del Presidente del Consiglio dei ministri e del comitato dei ministri per gli interventi nel settore della difesa del suolo. Il comitato dei ministri per gli interventi nel settore della difesa del suolo adotta gli atti di indirizzo e di coordinamento delle attività (comma 3) e propone gli indirizzi delle politiche settoriali direttamente o indirettamente connesse con gli obiettivi e i contenuti della pianificazione di distretto (comma 4); i princìpi di tutti questi atti di indirizzo e coordinamento sono definiti sentita
Motivi di censura
Previsione di una funzione statale di indirizzo e coordinamento in una materia di potestà legislativa concorrente; violazione della legge delega e delle attribuzioni regionali; non è prevista l'intesa con
Decisione della Corte
Questione non fondata
La disposizione, come le altre norme che compongono
In ragione della possibile influenza dell'attività in questione su attribuzioni regionali in materie di competenza legislativa concorrente o residuale, è necessario un coinvolgimento regionale che le norme impugnate assicurano in maniera adeguata mediante la previsione del parere che deve essere espresso dalla Conferenza Stato-Regioni.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 57, comma 1, lettera b): il Presidente del Consiglio dei ministri approva con proprio decreto, previa deliberazione del Consiglio dei ministri e su proposta del comitato dei ministri, il programma nazionale di intervento.
Motivi di censura
Assenza di coinvolgimento regionale, in violazione dei principi di sussidiarietà e leale collaborazione.
Decisione della Corte
Questione fondata
Il programma nazionale è un atto che, per l'ampiezza del contenuto, è sicuramente suscettibile di produrre significativi effetti indiretti anche nella materia del governo del territorio, di competenza legislativa concorrente; il principio di leale collaborazione istituzionale richiede un coinvolgimento delle Regioni nella forma del parere (come era previsto dall'articolo 88, comma 2, del d.lgs. 112/1998).
Dichiara illegittima la disposizione nella parte in cui non prevede che il programma nazionale di intervento sia approvato previo parere della conferenza unificata.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 58, comma 3, lettera a): attribuisce al Ministro dell'ambiente funzioni di programmazione, finanziamento e controllo degli interventi in materia di difesa del suolo.
Motivi di censura
Assenza di coinvolgimento regionale e violazione della legge di delega: la disposizione ha effetti peggiorativi per le Regioni che godevano, in precedenza, delle più ampie forme di coinvolgimento previste dal d.lgs. 112/1998.
Decisione della Corte
Questione fondata
Negli stessi limiti indicati per il piano nazionale di intervento.
Anche se gli interventi in materia di difesa del suolo appartengono a pieno titolo alla materia della tutela dell'ambiente, le generali funzioni di programmazione e finanziamento che la disposizione in esame assegna al Ministro dell'ambiente sono tali da produrre effetti significativi sull'esercizio delle attribuzioni regionali in materia di governo del territorio. Il principio di leale collaborazione impone un coinvolgimento delle Regioni: la norma va quindi dichiarata illegittima nella parte in cui non stabilisce che la programmazione e il finanziamento degli interventi in difesa del suolo avvengano sentita la conferenza unificata.
La declaratoria di illegittimità non riguarda il potere di controllo, anch'esso attribuito al Ministro dell'ambiente dalla medesima disposizione, in quanto si deve ritenere che le funzioni di controllo del Ministro dell'ambiente riguardino esclusivamente attività di competenza statale.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 58, comma 3, lettera d): attribuisce al Ministro dell'ambiente il compito di identificare le linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con riferimento ai valori naturali e ambientali e alla difesa del suolo, nonché con riguardo all'impatto ambientale dell'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali, delle opere di competenza statale e delle trasformazioni territoriali ambientali.
Motivi di censura
Violazione dell'autonomia legislativa regionale, nonché del principio di leale collaborazione: la norma interferirebbe in maniera rilevante con le attribuzioni regionali in materia di governo del territorio, sarebbe quindi necessaria l'intesa con la Regione; contrasto con la legge di delega 308/2004, in quanto la previsione peggiora la posizione regionale, non richiedendo l'intesa con la conferenza unificata.
Decisione della Corte
Questione fondata
I compiti attribuiti al Ministro dell'ambiente producono effetti indiretti sulla materia del governo del territorio; il loro esercizio richiede un cointeressamento delle Regioni, che deve essere realizzato nella forma del parere della conferenza unificata.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articolo 58, comma 2, lettera c): il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio opera, ai sensi dell'articolo 2, commi 5 e 6, della l. 349/1986, per assicurare il coordinamento, ad ogni livello di pianificazione, delle funzioni di difesa del suolo con gli interventi per la tutela e l'utilizzazione delle acque e per la tutela dell'ambiente.
Articolo 58, comma 3, lettera c): il Ministro dell'ambiente svolge funzioni di indirizzo e coordinamento dell'attività dei rappresentanti del ministero in seno alle autorità di bacino distrettuale di cui all'articolo 63.
Motivi di censura
Violazione dell'autonomia costituzionalmente garantita alle Regioni per l'attribuzione al Ministro dell'ambiente del potere di adottare atti di indirizzo e coordinamento in un àmbito materiale di potestà legislativa concorrente.
Decisione della Corte
Questioni non fondate:
- la lettera c) del comma 2 dell'articolo 58 si riferisce ad un potere non riconducibile a quello di indirizzo, bensì a quello di coordinamento proprio del Ministro dell'ambiente in virtù della l. 349/1986 istitutiva del ministero dell'ambiente;
- la lettera c) del comma 3 si riferisce esclusivamente all'indirizzo ed al coordinamento di rappresentanti ministeriali, non attribuisce al Ministro dell'ambiente un potere di emanare atti indirizzati alle Regioni.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 59: definisce le competenze della Conferenza Stato-Regioni.
Motivi di censura
Violazione dei principi generali richiamati dalla legge di delega che imponeva la valorizzazione del ruolo e delle competenze degli organismi a composizione mista statale e regionale, mentre l'articolo in esame attribuisce alla conferenza un mero ruolo consultivo.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La legge di delega non imponeva al Governo di conservare agli organismi a composizione mista tutte le attribuzioni che essi avevano in precedenza; la disposizione prevede adeguate forme di collaborazione istituzionale, e non può ritenersi costituzionalmente imposta la necessità dell'intesa.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 61: stabilisce le competenze delle Regioni.
Motivi di censura
La disposizione non prevede più tra le competenze regionali alcune funzioni che invece erano previste dal previgente articolo 10, comma 1, lettere a) ed h), della l. 183/1989, nonostante la legge delega 308/2004 prescrivesse il rispetto delle attribuzioni di cui le Regioni e gli enti locali erano già titolari.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La mancata previsione delle competenze regionali è l'inevitabile conseguenza della modifica del sistema di pianificazione in materia di difesa del suolo e tutela delle acque introdotta dal d.lgs. 152/2006 e, soprattutto, della modificazione dell'ambito territoriale cui si riferiscono gli strumenti di pianificazione. Una volta che, in conformità con la normativa comunitaria, il precedente sistema di ripartizione del territorio nazionale in bacini idrografici di rilievo nazionale, interregionale e regionale, è stato sostituito dalla ripartizione per distretti idrografici, non è più ragionevole l'attribuzione delle competenze alle Regioni.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articolo 63: disciplina l'autorità di bacino distrettuale disponendo che, in ciascun distretto idrografico, è istituita l'autorità di bacino distrettuale, ente pubblico non economico, ed enumerandone gli organi e le funzioni.
Articolo 64: suddivide il territorio nazionale in otto distretti idrografici.
Motivi di censura
Incidendo sulla materia della difesa del suolo, le disposizioni ledono la competenza regionale in materia di governo del territorio; sono assenti adeguati meccanismi concertativi; carattere innovativo delle disposizioni, a fronte di una legge delega che riguardava il riordino, il coordinamento e l'integrazione; sovvertimento delle attribuzioni regionali previste dal d.lgs. 112/1998.
Decisione della Corte
Questioni non fondate
Le due norme attuano una riorganizzazione del sistema delle autorità di bacino. L'istituzione dei nuovi organismi per la tutela del suolo e delle acque attiene ad un ambito di esclusiva competenza statale; il coinvolgimento regionale è assicurato dalla partecipazione dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, il cui territorio è interessato dal distretto idrografico di cui di volta in volta si tratta, alla conferenza istituzionale permanente.
Le disposizioni non violano le competenze regionali in materia di governo del territorio, ma attengono alla materia della tutela dell'ambiente, essendo le autorità di bacino distrettuale preposte a compiti rientranti in quelli previsti in generale dalla sezione I della parte III del d.lgs. 152/2006.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 65: disciplina valore, finalità e contenuti del piano di bacino distrettuale.
Motivi di censura
Centralizzazione della politica di gestione dei bacini idrografici; carattere dettagliato della normativa nella materia governo del territorio, rientrante nella competenza legislativa concorrente; lesione del principio di leale collaborazione.
Decisione della Corte
Questione non fondata
L'attribuzione delle competenze in ordine alla elaborazione e all'adozione dei piani di bacino alle nuove autorità di bacino distrettuale è la conseguenza del riordino del sistema di ripartizione del territorio nazionale in distretti idrografici; il coinvolgimento delle Regioni nella procedura di emanazione dei piani di bacino è adeguatamente assicurato dalla partecipazione dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, il cui territorio è interessato dal distretto di cui si tratta, alla conferenza istituzionale permanente che ha il compito di stabilire gli indirizzi, i metodi e i criteri di elaborazione del piano di bacino.
Il piano di bacino costituisce strumento fondamentale di pianificazione in tema di difesa del suolo, lotta alla desertificazione e tutela delle acque: appartiene alla materia della tutela dell'ambiente.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 65, comma 7: misure di salvaguardia che ciascuna autorità di bacino deve adottare.
Motivi di censura
Le misure di salvaguardia incidono sulla potestà legislativa regionale in materia di assetto del territorio; viene consentito il ricorso al potere sostitutivo anche se
Decisione della Corte
Questione non fondata
Le misure di salvaguardia hanno la stessa natura e la stessa funzione degli interventi previsti in generale dal piano di bacino. Si tratta di misure cautelari, dirette a tutelare le condizioni del suolo e delle acque nelle more dell'approvazione del piano di bacino. La relativa disciplina appartiene a pieno titolo alla materia della tutela dell'ambiente; anche in questo caso, vale il rilievo secondo il quale la necessità del coinvolgimento delle Regioni derivante dall'indiretto riflesso che tali misure possono avere in materia di governo del territorio è adeguatamente soddisfatta dalla partecipazione dei rappresentanti delle Regioni il cui territorio è interessato dai provvedimenti in questione negli organi delle autorità di bacino.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 69: disciplina i programmi triennali di intervento, strumenti attuativi dei piani di bacino; indica le finalità cui deve essere destinato almeno il quindici per cento degli stanziamenti previsti dai piani triennali di intervento (comma 2); prevede che le Regioni possano provvedere con propri stanziamenti alla realizzazione delle opere e degli interventi previsti dai piani di bacino (comma 3).
Motivi di censura
Il comma 2 viola le attribuzioni regionali costituzionalmente garantite, poiché reca norme di dettaglio in un ambito materiale di potestà legislativa concorrente, pretenderebbe di indirizzare attività amministrative che non rientrano nella competenza dello Stato; il comma 3 violerebbe l'autonomia finanziaria regionale, perché quegli stanziamenti sono condizionati al previo parere favorevole della conferenza istituzionale permanente di cui all'articolo 63, comma 4, laddove i singoli enti dovrebbero poter decidere liberamente in ordine al finanziamento degli interventi necessari per il loro territorio.
Decisione della Corte
Questione non fondata
Il comma 2, stabilendo la quota minima complessiva degli stanziamenti che deve essere destinata a determinate categorie di interventi ed attività, interviene in materia di competenza esclusiva statale; il coinvolgimento delle Regioni è assicurato dal parere della conferenza unificata.
Neanche il comma 3 è lesivo di attribuzioni regionali: le opere e gli interventi che le Regioni intendono realizzare utilizzando propri stanziamenti sono compresi nella generale pianificazione contenuta nel piano di bacino e, dunque, appartengono ad un ambito di competenza materiale statale. Le possibili interrelazioni tra le opere che
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 70: disciplina il procedimento di adozione dei programmi di intervento.
Motivi di censura
I commi 1 e 3 sono censurati nella parte in cui non è previsto sul programma di intervento il parere di ciascuna Regione interessata, e nella parte in cui è previsto il parere e non l'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni; in linea generale, la norma è contestata in quanto recherebbe norme di dettaglio in un àmbito materiale di potestà legislativa concorrente.
Decisione della Corte
Questione non fondata
I programmi di intervento sono atti finalizzati alla concreta attuazione delle misure previste nei piani di bacino e la loro disciplina, al pari di quella di questi ultimi, appartiene alla materia della tutela dell'ambiente, di competenza esclusiva statale.
Il coinvolgimento delle Regioni è, poi, realizzato dal comma 1 (nella parte in cui prevede che i programmi di intervento sono adottati da un organismo a composizione mista quale la conferenza istituzionale permanente la cui delibera, in caso di decisione a maggioranza, deve contenere un'adeguata ed analitica motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti espresse in seno alla conferenza) e dal comma 3 (nella parte in cui prevede che il Ministro dell'ambiente, ai fini dell'indicazione del fabbisogno finanziario, acquisisca il parere della Conferenza Stato-Regioni).
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 72: disciplina il finanziamento degli interventi in materia di difesa del suolo.
Prevede che il comitato dei ministri, sentita
Motivi di censura
Violazione del principio di leale collaborazione; il comma
Decisione della Corte
Questioni non fondate
Comma 3: gli interventi previsti a difesa del suolo dalla sezione I della parte III del d.lgs. 152/2006 sono a totale carico dello Stato; gli stanziamenti che sono ripartiti tra amministrazioni statali e Regioni dal programma nazionale di intervento sono quindi finanziamenti erogati dallo Stato per l'esecuzione di attività riconducibili ad una materia rientrante nella sua competenza esclusiva (la tutela dell'ambiente). Il principio di leale collaborazione è rispettato mediante la previsione della necessità del parere della Conferenza Stato-Regioni.
Comma 4: il programma viene approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi dell'articolo 57, articolo già dichiarato illegittimo nella parte in cui non prevede che l'approvazione del programma nazionale di intervento sia preceduta dall'acquisizione del parere della conferenza unificata. A seguito di tale declaratoria di parziale illegittimità costituzionale, la questione relativa alla disposizione in esame deve essere dichiarata non fondata, in quanto il cointeressamento delle Regioni risulta assicurato dalla previsione del previo parere della conferenza unificata.
Comma 5: la norma, pur prevedendo che le opere di competenza regionale, che rivestono grande rilevanza tecnico-idraulica, siano individuate con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, stabilisce che ciò avvenga «su proposta della Conferenza Stato-Regioni». Non sussiste, pertanto, la lesione delle competenze regionali e del principio di leale collaborazione, perché la disposizione attribuisce alle Regioni un ruolo condizionante il contenuto dell'atto stesso.
Dichiarazione:
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'articolo 57, comma 1, lettera b), del d.lgs. 152/2006, nella parte in cui non prevede che il programma nazionale di intervento sia approvato previo parere della conferenza unificata; dell'articolo 58, comma 3, lettera a), nella parte in cui non prevede che le funzioni di programmazione e finanziamento degli interventi in materia di difesa del suolo siano esercitate previo parere della conferenza unificata; dell'articolo 58, comma 3, lettera d), nella parte in cui non prevede che le funzioni in esso indicate siano esercitate previo parere della conferenza unificata; inammissibili o infondate tutte le altre questioni.