Giudizi principali di legittimità costituzionale dell'intero testo e degli articoli da 3 a 52, 55, 58, 59, 63, 64, 65, 67, 69, 74, 91, 95, 96, 101, 113, 114, 116, 117, 121, 124, 148, 149, 153, 154, 155, 160, 166, 181, 183, 186, 189, 195, 202, 205, 214, 240, 242, 243, 244, 246, 252 e 257, nonché degli allegati I e III della parte seconda, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) promossi dalle Regioni Emilia-Romagna, Calabria, Toscana, Piemonte, Valle d'Aosta, Umbria, Liguria, Abruzzo, Puglia, Campania, Marche e Basilicata La sentenza si riferisce solo all'impugnazione delle disposizioni in riferimento all'articolo 76 della Costituzione e al principio di leale collaborazione, lasciando a separate determinazioni la trattazione delle ulteriori questioni. Sono di seguito riportate solo le censure che hanno dato luogo ad osservazioni circa l'ambito della competenza legislativa.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Premessa
Contenuto della materia "tutela dell'ambiente"
Dalla ricognizione della giurisprudenza costituzionale in tema di tutela dell'ambiente, risulta che essa presenta un contenuto insieme oggettivo, in quanto riferito ad un bene, l'ambiente, e finalistico, perché tende a migliorare la conservazione del bene stesso.
Sullo stesso bene ambiente concorrono diverse competenze, che restano però distinte tra loro, in quanto perseguono autonomamente le loro specifiche finalità attraverso la previsione di diverse discipline.
Nell'assetto costituzionale infatti, da una parte competono allo Stato la tutela e la conservazione dell'ambiente, mediante la fissazione di livelli adeguati e non riducibili di tutela (61/2009), dall'altra compete alle Regioni, nel rispetto dei livelli di tutela fissati dalla disciplina statale esercitare le proprie competenze, dirette essenzialmente a regolare la fruizione dell'ambiente, evitando compromissioni o alterazioni dell'ambiente stesso (62 e 214/2008).
La competenza statale in materia di tutela dell'ambiente costituisce pertanto "limite" all'esercizio delle competenze regionali: le Regioni possono, purché restino nell'ambito dell'esercizio delle loro competenze, pervenire anche a livelli di tutela più elevati (104/2008, 12, 30 e 61 del 2009), così incidendo in modo indiretto sulla tutela dell'ambiente.
Tutela dell'ambiente – tutela della salute
Strettamente collegata alla tutela dell'ambiente è la tutela della salute, poiché la salubrità dell'ambiente condiziona la salute dell'uomo. Le due competenze hanno comunque oggetti diversi (l'ambiente e la salute), e la fissazione, da parte delle Regioni, di livelli più elevati di tutela ambientale ai fini della tutela della salute umana solo indirettamente produce effetti sull'ambiente, già adeguatamente tutelato dalle norme statali.
Principio di sussidiarietà
Per quanto riguarda l'incidenza del principio di leale collaborazione, l'articolo 118 Cost., nell'eliminare il principio del parallelismo tra competenza legislativa ed amministrativa ai fini del riparto delle funzioni amministrative tra Stato e Regioni ordinarie e nell'imporre un livello dell'azione amministrativa verso il basso, ha stabilito, comunque, che, nel rispetto del principio di legalità, una diversa distribuzione della funzione amministrativa può avvenire quando occorre assicurarne l'esercizio unitario, con legge statale o regionale, secondo le competenze legislative previste dall'articolo 117 Cost. e nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (303/2003; 172/2004).
Quindi, nel caso della tutela ambientale, lo Stato, in quanto titolare di una competenza esclusiva, ai sensi dell'articolo 118 Cost., nel rispetto dei suddetti principi, può conferire a sé le relative funzioni amministrative, ovvero conferirle alle Regioni o ad altri enti territoriali, ovvero ancora prevedere che la funzione amministrativa sia esercitata mediante il coinvolgimento di organi statali ed organi regionali o degli enti locali.
Quanto al problema della individuazione della materia nella quale collocare gli istituti della VAS e della VIA, considerando che si tratta di procedure che valutano in concreto e preventivamente la "sostenibilità ambientale", ritiene che esse rientrino nella materia della tutela dell'ambiente, di cui all'articolo 117, comma secondo, lettera s), Cost..
Le censure sono riconducibili a quattro categorie:
1. avverso l'intero d.lgs. 152/2006, per vizi del procedimento di formazione del decreto ovvero per presunte violazioni della legge delega;
2. relative alla prima e alla seconda parte del d.lgs. 152/2006, estranee alla disciplina della valutazione ambientale strategica (VAS);
3. presunta violazione del termine di attuazione della delega, nonché violazioni procedurali che inficerebbero la parte del d.lgs. 152/2006 recante l'attuazione della direttiva 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente) ovvero la disciplina della VAS;
4. specifiche disposizioni in materia di VAS.
Prima categoria: avverso l'intero d.lgs. 152/2006
Contenuto della disposizione impugnata
In linea generale: il procedimento di adozione del d.lgs. 152/2006.
Motivi di censura
Il procedimento di adozione dell'atto normativo non avrebbe rispettato i contenuti minimi della garanzia di partecipazione della conferenza unificata. Il tempo concesso alla conferenza unificata per l'esame del testo del decreto è stato incongruo per consentirne un esame adeguato; il Governo ha rifiutato il rinvio della trattazione della questione alla successiva seduta della conferenza. La dichiarata impossibilità, da parte della conferenza, di non essere in grado di esprimere il parere, invaliderebbe l'intero decreto legislativo.
Decisione della Corte
Questione non fondata
L'esercizio dell'attività legislativa sfugge alle procedure di leale collaborazione (159/2008; 401/2007); il termine concesso alla conferenza per l'esame della bozza del decreto legislativo (sedici giorni) è stato certamente breve, ma non al punto da essere incongruo, né da rendere impossibile alla conferenza di dare il proprio contributo consultivo nel procedimento di formazione del decreto stesso. In assenza di un preciso termine legale (minimo o massimo) ed una volta stabilito che quello in concreto concesso alla conferenza unificata sia stato non incongruo, deve escludersi che la conferenza possa rifiutarsi di rendere il parere e con ciò procrastinare il termine, poiché si verrebbe altrimenti a configurare un potere sospensivo o addirittura di veto in capo alla conferenza, non conciliabile con la attribuzione costituzionale al Governo del potere legislativo delegato.
Seconda categoria: avverso la prima e la seconda parte del d.lgs. 152/2006
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articolo 3, comma 2: prevede che il Governo, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, adotta i necessari provvedimenti per la modifica e l'integrazione dei regolamenti di attuazione ed esecuzione in materia ambientale.
Articolo 3, comma 4: prevede che il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio provvede alla modifica ed all'integrazione delle norme tecniche in materia ambientale con uno o più regolamenti.
Motivi di censura
Lesione dell'articolo 117, sesto comma, Cost., in quanto la disposizione legittimerebbe regolamenti governativi nella materia ambientale, nella quale prevarrebbero o, comunque, concorrerebbero titoli di competenza regionale (in particolare: governo del territorio e tutela della salute); in via subordinata, qualora tali regolamenti dovessero ritenersi riferibili alla sola competenza statale in materia di tutela dell'ambiente, viene censurata la lesione del principio di leale collaborazione, per l'assenza del parere della conferenza unificata.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articolo 4, comma 1, lettera b): prevede che le norme di cui alla parte seconda del d.lgs. 152/2006 costituiscono attuazione, tra l'altro, della «direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003».
Articolo 5, comma 1, lettere q) ed r): definisce i concetti di pubblico e di pubblico interessato ai fini della disciplina della VIA e della VAS.
Motivi di censura
Le disposizioni costituirebbero attuazione della direttiva 26 maggio 2003, n. 2003/35/CE, ma il recepimento di tale direttiva non rientrerebbe espressamente nella delega di cui alla legge 308/2004, in violazione degli articoli 76 e 77 primo comma, Cost..
Decisione della Corte
Questioni non fondate
Lo Stato ha competenza legislativa esclusiva nella materia della tutela dell'ambiente e competenza regolamentare nelle materie di propria competenza esclusiva. Non sussiste un obbligo di coinvolgimento delle Regioni nella fase di esercizio della potestà regolamentare dello Stato nelle materie riservate alla sua competenza esclusiva (401/2007; 134/2006).
La legge delega 308/2004 autorizza, specificamente, il Governo alla piena attuazione della disciplina comunitaria in materia di VIA (direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, modificata dalla direttiva 3 marzo 1997, n. 97/11/CE) e, in via più generale, indica tra i principi e criteri generali della delega la piena e coerente attuazione delle direttive comunitarie (articolo 1, comma 8, lettera e). Deve, pertanto, ritenersi che essa, implicitamente, autorizzi il Governo anche alla attuazione della direttiva 2003/35/CE (che modifica, in parte, la predetta direttiva 85/337/CEE).
Terza categoria: presunta violazione del termine di attuazione della delega, nonché violazioni procedurali
Contenuto delle disposizioni impugnate
Ritenuta violazione del termine di attuazione della delega e violazioni procedurali che inficerebbero la parte del d.lgs. 152/2006 che attua la direttiva comunitaria 2001/42/CE, cioè la disciplina di VAS.
Motivi di censura
1. Avverso tutte le citate disposizioni in materia di VAS, in riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma, Cost., la delega sarebbe stata esercitata dal Governo oltre il termine definito dal legislatore (in quanto l'iniziale termine per esercitare la delega, stabilito dalla l. 308/2004 in diciotto mesi per attuare la direttiva 2001/42/CE, sarebbe stato tacitamente abrogato dall'art. 19 della l. 62/2005, che stabilisce invece un termine più breve di sei mesi, e il d.lgs. 152/2006 è stato adottato nell'aprile 2006, ben oltre il termine di sei mesi, che scadeva nell'ottobre 2005);
2. il Governo avrebbe seguito il procedimento indicato dalla l. 308/2004, e non quello, più garantista per le posizioni di autonomia costituzionale regionale, previsto dalla l. 62/2005.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La delega contenuta nella l. 308/2004 (articolo 1, comma 8, lettera f)) non può ritenersi abrogata tacitamente né da parte dell'articolo 19, né da parte del combinato disposto dell'articolo 1 e dell'allegato b) della legge 62/2005, poiché essa ha un oggetto sostanzialmente diverso riguardando non solo il recepimento della direttiva 2001/42/CE in materia di VAS, ma la complessiva ridefinizione di tutte le valutazioni di compatibilità ambientale ed il loro reciproco coordinamento o accorpamento.
Quarta categoria: specifiche disposizioni in materia di VAS
Premessa
La valutazione ambientale strategica, disciplinata dalla direttiva 2001/42/CE, attiene alla materia della tutela dell'ambiente (398/2006).
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 4, comma 1, lettera a), n. 3: sulla promozione dell'utilizzo della valutazione ambientale nella stesura dei piani e dei programmi statali, regionali e sovracomunali.
Motivi di censura
Riduzione dell'ambito applicativo della VAS, non considerando che sussistono aree urbane eccedenti la definizione comunitaria di "piccole aree a livello locale" la cui pianificazione, pur non rientrando nel concetto di "pianificazione sovracomunale", può avere un significativo impatto sull'ambiente.
Decisione della Corte
Questione non fondata
L'articolo 7, comma 4, del d.lgs. 152/2006 prevede che è possibile sottoporre alla VAS «piccole aree a livello locale», se i piani o i programmi che ne determinano l'uso possono avere effetti significativi sull'ambiente, senza affatto distinguere tra aree di livello sovracomunale, comunale o infracomunale.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 6: disciplina le modalità della partecipazione regionale, la composizione e le modalità di funzionamento della commissione tecnica statale per le valutazioni ambientali.
Motivi di censura
Mancata previsione di una adeguata partecipazione regionale alla commissione e, pertanto, di una adeguata partecipazione al procedimento di VAS di piani e programmi di competenza statale.
Decisione della Corte
Questione non fondata
Anche nel nuovo regime risultante dal combinato disposto dell'articolo 8 del d.lgs. 152/2006 e dell'articolo 9 del d.p.r. 90/2007, è prevista, non diversamente dalla disciplina anteriore, una partecipazione meramente eventuale di un solo componente di ciascuna Regione interessata nella commissione statale competente in materia di valutazioni ambientali.
La disciplina della VAS rientra nella materia della tutela dell'ambiente di competenza dello Stato ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost.; le Regioni non hanno, perciò, alcun titolo per reclamare la partecipazione ad un organo statale, quale è, appunto, la predetta commissione, che svolge funzioni amministrative dirette alla tutela e conservazione dell'ambiente, come tali riferibili ad una materia di esclusiva competenza statale.
La possibilità per ciascuna Regione interessata di designare un esperto in tale organo, non imposta dalla Costituzione, discende dalla scelta discrezionale della legge statale.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 7, comma 3: sono sottoposti a VAS, oltre che i piani ed i programmi indicati al precedente comma 2 dell'articolo 7, anche i piani e programmi concernenti la definizione del quadro di riferimento per la realizzazione di opere, le quali, pur non essendo sottoposte a VIA, possano avere effetti significativi per l'ambiente, secondo un giudizio (c.d. screening) espresso dalla sottocommissione statale competente per la VAS.
Motivi di censura
La disposizione non prevede una intesa con
Decisione della Corte
Questione non fondata
La stessa direttiva 2001/42/CE (articolo 3, comma 4) impone agli Stati di sottoporre a VAS anche quei piani o programmi che, seppure non ricompresi tra quelli che vi sono soggetti per legge, possono avere un rilevante impatto ambientale. Inoltre, la sottoposizione a VAS di piani o programmi è da ascrivere alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente; rientra nella discrezionalità del legislatore statale, pertanto, la individuazione dell'organo cui attribuire la funzione di c.d. screening.
La questione non è comunque più attuale dopo l'entrata in vigore del decreto correttivo 4/2008, per il quale la commissione statale di cui all'articolo 9 del d.p.r. 90/2007, richiamata dal novellato articolo 8, valuta solo piani statali e non effettua più il c.d. screening, svolto, invece, dall'autorità regionale competente in ordine alla valutazione ambientale.
Contenuto della disposizione impugnata
Articolo 7, comma 8: sottrae alla procedura di VAS i piani e programmi relativi ad interventi di telefonia mobile, già soggetti alle disposizioni di cui all'articolo 87 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche).
Motivi di censura
Tale sottrazione non sarebbe permessa dall'articolo 3 della direttiva 2001/42/CE: non sarebbe consentito sottrarre tale tipologia di piani alla procedura di VAS, con ciò compromettendo le competenze regionali in materia di tutela della salute e di governo del territorio.
Decisione della Corte
Questione inammissibile
E'legittima la sottrazione operata dal legislatore statale dei piani di telefonia mobile ai poteri regionali in materia di pianificazione urbanistica, ferma restando la loro sottoposizione ad altre forme di controllo da parte degli enti locali. La violazione del diritto comunitario non implica ricadute sulle attribuzioni regionali in materia di governo del territorio ovvero di quelle statutarie in materia di urbanistica. Ne consegue l'inammissibilità della questione.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articoli da
Motivi di censura
In riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, e 118 Cost., e al principio di leale collaborazione: le disposizioni recherebbero discipline di dettaglio in materia di VAS, che sarebbe riconducibile in prevalenza alle competenze regionali in materia di governo del territorio e tutela della salute.
Decisione della Corte
Questione non fondata
La disciplina della VAS rientra nella materia della tutela dell'ambiente di competenza dello Stato ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost., nella quale la competenza statale non è limitata alla fissazione di standard minimi di tutela ambientale, ma deve, al contrario, assicurare una tutela «adeguata e non riducibile» (61/2009).
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articolo 9, commi 2, secondo periodo, 4 e 6: specificano il contenuto del rapporto ambientale.
Articolo 10, commi 2, secondo periodo, e 3: specificano le forme di pubblicità della sintesi non tecnica del rapporto ambientale.
Articolo 12, commi 2, 3 e 4: specifica, tra l'altro, le modalità del giudizio di compatibilità ambientale.
Articolo 14, comma 3: specifica le forme di pubblicità delle misure correttive dei piani adottati.
Allegato I, parte seconda: specifica, infine, le informazioni da inserire in detto rapporto.
Motivi di censura
Con riferimento al principio di leale collaborazione: le disposizioni, non avendo un contenuto di principio fondamentale, ma essendo anzi di estremo dettaglio, avrebbero dovuto essere concordate con le istanze regionali.
Decisione della Corte
Questione non fondata
Lo Stato non è tenuto a concordare con le Regioni le norme di dettaglio di una disciplina riconducibile alla competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articoli 10, comma 1, e 16, comma 2: sul momento di effettuazione della valutazione di compatibilità ambientale.
Motivi di censura
Prospettata violazione della direttiva comunitaria.
Decisione della Corte
Questione inammissibile
La censura non ridonda in una limitazione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articolo 10, commi 3 e 5: demanda ad un regolamento ministeriale le modalità di pubblicazione totale o parziale del piano o progetto sottoposto a VAS (comma 3) e stabilisce che i depositi e le pubblicazioni effettuate per
Motivi di censura
Con riferimento agli articoli 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.: le disposizioni sarebbero riferibili anche ai procedimenti di VAS in sede regionale e quindi inciderebbero sulla potestà della Regione di disciplinare i procedimenti di sua competenza.
Decisione della Corte
Cessata materia del contendere in relazione al comma 3, perché il regolamento ministeriale di cui tratta non risulta sia stato emanato prima della abrogazione della disposizione stessa da parte del d.lgs. 4/2008.
Questione non fondata riguardo al comma
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articolo 12, comma 2: prevede, nella sua parte iniziale, che l'autorità preposta alla valutazione ambientale emette il giudizio di compatibilità ambientale, che costituisce presupposto per la prosecuzione del procedimento di approvazione del piano e del programma.
Articolo 5, comma 1, lettera m): definisce il giudizio di compatibilità ambientale come l'atto con il quale l'organo competente conclude la procedura di valutazione ambientale strategica o la valutazione di impatto ambientale.
Motivi di censura
Con riferimento alla direttiva 2001/42/CE: le disposizioni definirebbero e configurerebbero la procedura di VAS ed il suo esito in termini essenzialmente assimilati a quelli della procedura di VIA, laddove, secondo la direttiva comunitaria indicata,
Decisione della Corte
Questioni non fondate
L'articolo 5, comma 1, lettera m), reca una definizione del giudizio di compatibilità ambientale neutra e priva di alcuna lesività.
Il giudizio di compatibilità ambientale di cui all'articolo 12, comma 2, deve essere inteso, non come una autorizzazione, bensì come presupposto per la prosecuzione del procedimento di pianificazione o programmazione. La stessa disposizione afferma che l'approvazione del piano «tiene conto» del parere contenuto nel giudizio di compatibilità ambientale, l'articolo 4, comma 3, del medesimo d.lgs. 152/2006, secondo il quale i provvedimenti di approvazione di piani e di programmi sono emessi sulla base della valutazione ambientale strategica.
Inammissibile la censura formulata nei confronti dell'articolo 12, comma 2, del d.lgs. 152/2006, in quanto essa si risolve in una censura di ragionevolezza della legge e non attiene alle competenze regionali.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articoli 16 e 17: recano disposizioni specifiche per
Motivi di censura
Con riferimento al principio di leale collaborazione, in quanto, nel disciplinare il procedimento di VAS in sede statale, ometterebbero qualsiasi possibilità di intervento di istanze regionali nel procedimento che conduce alla approvazione del piano o del programma proposto e non terrebbero conto dell'incidenza di questo sul governo del territorio.
Decisione della Corte
Questione non fondata
Contenuto delle disposizioni impugnate
Articolo 21: sono sottoposti a VAS in sede regionale o provinciale i piani e programmi di cui all'articolo 7, la cui approvazione compete alle Regioni o agli enti locali.
Articolo 22: Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano con proprie leggi e regolamenti le procedure per
Motivi di censura
Violazione degli articoli 3, 5, 76, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione, i principi di leale collaborazione, ragionevolezza, adeguatezza, differenziazione, sussidiarietà, buon andamento della pubblica amministrazione, anche sotto l'aspetto della violazione di principi e norme di diritto comunitario e di convenzioni internazionali, in quanto non lascerebbero alcuno spazio alla normativa regionale, neanche con riguardo alle procedure di competenza della Regione.
Decisione della Corte
Questione non fondata
Lo Stato, nel porre dette disposizioni, esercita una sua competenza esclusiva e le Regioni non hanno titolo per contestare le scelte discrezionali effettuate dal legislatore statale. La stessa esistenza di una VAS in sede regionale ha il suo unico fondamento nella legge statale che, ad un tempo, la prescrive e la consente, e non nella Costituzione, che assegna, invece, allo Stato la competenza in materia di tutela dell'ambiente.
Dichiarazione:
Respinge tutte le censure, dichiarandole infondate o inammissibili.