Giudizi principali di legittimità costituzionale dell'articolo 64 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria) come convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133; dell'articolo 4 del decreto-legge 1° settembre 2008, n. 137 (Disposizioni urgenti in materia di istruzione e università), come convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2008, n. 169 e dell'articolo 3 del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154 (Disposizioni urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in materia di regolazioni contabili con le autonomie locali) promossi dalle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Toscana, Lazio, Puglia, Calabria, Campania, Basilicata, Sicilia e Abruzzo, con ricorsi depositati tra i mesi di ottobre e dicembre 2008 Premessa Occorre stabilire se le disposizioni impugnate rientrino o meno nella categoria delle “norme generali sull'istruzione”, di cui all'articolo 33, secondo comma, Cost.. Dalla lettura delle disposizioni costituzionali emerge una definizione vincolante – non tassativa – degli ambiti riconducibili al “concetto” di “norme generali sull'istruzione”: il legislatore costituzionale ha assegnato alle prescrizioni contenute negli articoli 33 e 34 valenza necessariamente generale ed unitaria che identifica un ambito di competenza esclusivamente statale. L'articolo 117, secondo comma, lettera n), Cost. stabilisce che titolare esclusivo della potestà legislativa in materia di norme generali sull'istruzione è lo Stato, in tal modo precisando il riferimento alla “Repubblica” contenuto nel citato articolo 33, secondo comma, Cost. Il comma terzo dello stesso articolo 117 attribuisce la materia dell'istruzione, «salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale», alla potestà legislativa concorrente. La legge 53/2003 ha precisato i contenuti delle norme generali sull'istruzione e ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi proprio per la definizione di tali norme. Sulla base della citata legge di delega sono stati emanati sei decreti legislativi che hanno precisato le norme generali nei diversi settori dell'istruzione. In via interpretativa, sono considerate norme generali sull'istruzione anche quelle sull'autonomia funzionale delle istituzioni scolastiche, quelle sull'assetto degli organi collegiali, nonché quelle sulla parità scolastica e sul diritto allo studio e all'istruzione. Il complesso delle indicate fonti legislative rappresenta, per la sua valenza sistematica volta a definire espressamente l'ambito materiale di intervento esclusivo dello Stato, un significativo termine di riferimento per valutare se nuove disposizioni, contenute in altre leggi, possano essere qualificate allo stesso modo. Occorre anche tenere presente, i principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale in ordine all'assetto del riparto della potestà legislativa tra Stato e Regioni nella materia dell'istruzione. Da queste si desume che: 1. l'ambito di legislazione regionale sta nella programmazione delle rete scolastica (13/2004); 2. l'ampio decentramento delle funzioni amministrative attuato con il d.lgs. 112/1998 ha visto delegare importanti e nuove funzioni amministrative alle Regioni, fra cui quelle di programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale e di programmazione della rete scolastica (34/2005); 3. in tema di disciplina degli asili nido, l' individuazione degli standards strutturali e qualitativi non può essere ricompresa nelle norme generali sull'istruzione, in quanto tale individuazione «presenta un contenuto essenzialmente diverso da quello lato sensu organizzativo nel quale si svolge la potestà legislativa regionale» (120/2005); 4. le norme generali in materia di istruzione sono quelle sorrette da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell'ambito propriamente regionale. Esse si differenziano dai princípi fondamentali i quali, pur sorretti da esigenze unitarie, non esauriscono in se stessi la loro operatività, ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, più o meno numerose (279/2005). Norme generali e principi fondamentali Nella materia dell'istruzione si intrecciano norme generali, princípi fondamentali, leggi regionali, oltre che determinazioni autonome delle istituzioni scolastiche (13/2004). Le prime sono espressive di competenza legislativa esclusiva dello Stato e i secondi di competenza, pure statale, ma nel quadro di una competenza di tipo concorrente con quella regionale. Appartengono alla prima categoria quelle disposizioni statali che definiscono la struttura portante del sistema nazionale di istruzione e che richiedono di essere applicate in modo necessariamente unitario ed uniforme in tutto il territorio nazionale, assicurando, mediante una offerta formativa omogenea, la sostanziale parità di trattamento tra gli utenti che fruiscono del servizio dell'istruzione (interesse primario di rilievo costituzionale), nonché la libertà di istituire scuole e la parità tra le scuole statali e non statali in possesso dei requisiti richiesti dalla legge. In questo ambito si colloca anche la disciplina relativa alla «autonomia delle istituzioni scolastiche», facenti parte del sistema nazionale di istruzione, autonomia cui fa espresso riferimento il terzo comma dell'articolo 117 della Costituzione. Le norme sin qui richiamate sono volte ad assicurare, mediante la previsione di una offerta formativa sostanzialmente uniforme sull'intero territorio nazionale, l'identità culturale del Paese, nel rispetto della libertà di insegnamento di cui all'articolo 33, primo comma, Cost.. Appartengono, invece, alla categoria delle disposizioni espressive di princípi fondamentali della materia dell'istruzione, anch'esse di competenza statale, quelle norme che, nel fissare criteri, obiettivi, direttive o discipline non sono riconducibili a quella struttura essenziale del sistema d'istruzione che caratterizza le norme generali sull'istruzione e richiedono per la loro attuazione l'intervento del legislatore regionale il quale deve conformare la sua azione all'osservanza dei principi fondamentali stessi. In questa prospettiva viene in rilievo sia il settore della programmazione scolastica regionale sia quello inerente al dimensionamento sul territorio della rete scolastica. La relazione tra normativa di principio e normativa di dettaglio va intesa nel senso che alla prima spetta prescrivere criteri ed obiettivi, alla seconda l'individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi (430/2007; 181/2006). Funzione dei principi fondamentali è di costituire un punto di riferimento in grado di orientare l'esercizio del potere legislativo regionale (177/1988). La legislazione di principio svolge una funzione di coordinamento e collegamento tra il sistema scolastico nazionale, nella sua essenza strutturale, e gli ambiti di disciplina, connessi alle specificità territoriali, demandati alla competenza delle Regioni (sul rapporto tra diversi livelli di competenza e sulla funzione dei principi fondamentali, v. sentenza 102/2008).

Contenuto delle disposizioni impugnate

Le disposizioni in esame recano disposizioni in materia di organizzazione scolastica.

L'articolo 64 del d.l. 112/2008 prevede l'adozione, a decorrere dall'anno scolastico 2009/2010, di interventi e misure volti ad incrementare gradualmente di un punto il rapporto alunni/docente, per un accostamento agli standard europei (comma 1); si procede alla revisione dei criteri e dei parametri previsti per la definizione della dotazione organica del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA), in modo da conseguire nel triennio 2009-2011 una riduzione complessiva del 17 per cento della consistenza numerica della dotazione organica determinata per l'anno scolastico 2007/2008 (comma 2); per la realizzazione delle finalità previste dall'articolo, il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, sentita la conferenza unificata, predispone un piano programmatico di interventi (comma 3); per l'attuazione del programma sono adottati appositi regolamenti statali, sentita la conferenza unificata, con cui si provvede ad una revisione dell'attuale assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico, attenendosi ad una serie di criteri (comma 4) quali: la razionalizzazione e l'accorpamento delle classi di concorso (lettera a); la ridefinizione dei curricula vigenti nei diversi ordini di scuola (lettera b); la revisione dei criteri vigenti per la formazione della classi (lettera c); la rimodulazione dell'organizzazione didattica della scuola primaria (lettera d); la revisione dei criteri e dei parametri vigenti per la determinazione della consistenza complessiva del personale docente ed ATA (lettera e); la ridefinizione dell'assetto organizzativo-didattico dei centri di istruzione per gli adulti (lettera f); la definizione di criteri, tempi e modalità per la determinazione e l'articolazione dell'azione di ridimensionamento della rete scolastica, prevedendo, nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, l'attivazione di servizi qualificati per la migliore fruizione dell'offerta formativa (lettera f-bis); nel caso di chiusura o accorpamento degli istituti scolastici aventi sede nei piccoli comuni, lo Stato le Regioni e gli enti locali possono prevedere specifiche misure per la riduzione del disagio degli utenti (lettera f-ter).

L'articolo 3 del d.l. 154/2008 aggiunge all'articolo 64 del d.l. 112/2008, come convertito, con modificazioni, dalla legge 133/2008, i commi 4quater, 4quinquies, 4sexies e 6-bis sul dimensionamento delle istituzioni scolastiche.

L'articolo 4 del d.l. 137/2008, convertito, con modificazioni, nella l. 169/2008, stabilisce che i regolamenti di cui all'articolo 64, comma 4, del d.l. 112/2008 prevedano che le istituzioni scolastiche della scuola primaria costituiscano classi affidate ad un unico insegnante e funzionanti con orario di ventiquattro ora settimanali.

 

Motivi del ricorso

Le norme impugnate atterrebbero alla materia della istruzione rimessa alla potestà legislativa concorrente e non a quella esclusiva statale: ciò escluderebbe per lo Stato la possibilità di adottare disposizioni regolamentari.

 

Decisione della Corte

Cessazione della materia del contendere per il comma 6-bis del d.l. 112/2009, non convertito in legge, e per l'articolo 4 del d.l. 137/2008, al primo collegato.

Questione inammissibile relativamente ai commi 1 e 2.

Questione infondata con riferimento ai commi 3 e 4, lettere da a) ad f).

La disposizione ha natura di norma generale, in quanto diretta ad assicurare unitarietà ed uniformità nell'intero territorio nazionale all'ordinamento scolastico.

Le disposizioni contenute nelle lettere da a) ad f) possono essere qualificate come “norme generali sull'istruzione”, sono volte ad introdurre una normativa uniforme operante sull'intero territorio nazionale in relazione ad una serie specifica di aspetti. Esse contribuiscono a delineare la struttura di base del sistema di istruzione: non necessitano di un'ulteriore normazione a livello regionale, e dunque non possono essere qualificate come espressive di princípi fondamentali della materia dell'istruzione. Pur avendo un impatto indiretto su profili organizzativi del servizio scolastico, rispondono alla esigenza essenziale di fissare standard di qualità dell'offerta formativa volti a garantire un servizio scolastico uniforme sull'intero territorio nazionale.

La riconosciuta natura di norme generali legittima sia l'adozione dell'atto di programmazione di cui al comma 3 sia la previsione della fonte regolamentare statale di cui al comma 4 (13/2004).

Questione fondata relativamente alle lettere f-bis e f-ter, aggiunte in sede di conversione in legge del d.l. 112/2008.

Lettera f-bis): demanda ad un atto regolamentare la definizione di criteri, tempi e modalità per la determinazione e l'articolazione dell'azione di ridimensionamento della rete scolastica.

La preordinazione di criteri volti alla attuazione del dimensionamento ha diretta ed immediata incidenza su situazioni strettamente legate alle varie realtà territoriali ed alle connesse esigenze socio-economiche di ciascun territorio, che possono e devono essere valutate in sede regionale.

La disposizione non può quindi essere qualificata come “norma generale sull'istruzione”, ma invade spazi riservati alla potestà legislativa delle Regioni.

Sussistendo un ambito materiale di competenza concorrente, non è consentita, ai sensi del sesto comma dell'articolo 117 Cost., l'emanazione di atto regolamentari.

Questione fondata

La lettera f-ter) demanda ad un regolamento governativo la previsione, nel caso di chiusura o di accorpamento degli istituti scolastici aventi sede nei piccoli comuni, di specifiche misure finalizzate alla riduzione del disagio degli utenti.

La disposizione estende allo Stato una facoltà di esclusiva pertinenza delle Regioni, in quanto quello della chiusura o dell'accorpamento degli istituti scolastici nei piccoli comuni costituisce un ambito di competenza regionale perché strettamente legato alle singole realtà locali, la cui valutazione è demandata agli organi regionali.

La disposizione in esame, per il suo contenuto precettivo, non può, pertanto, trovare svolgimento in sede regolamentare.

 

Dichiarazione:

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 64, comma 4, lettere f-bis) e f-ter) del d.l. 112/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge 133/2008; inammissibili, infondate o cessata la materia del contendere per le altre questioni.