Giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 2, comma 158, lettere a) e c) e comma 165 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), promossi dalle Regioni Toscana e Veneto

Decisione della Corte

In seguito alla modifica apportata all'articolo 12, comma 3 del d.lgs. 387/2003 dall'articolo 2, comma 158, lettera a), della l. 244/2007, l'autorizzazione unica prevista per gli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili viene ora rilasciata “dalla Regione o dalle Province delegate dalla Regione”: la disposizione restringe alla sola Provincia competente il novero degli enti che la Regione, titolare della competenza autorizzatoria, può delegare all'esercizio della stessa. La Regione non si duole della restrizione, imposta dalla norma censurata, della propria potestà di delega al solo ente provinciale, anziché al “soggetto istituzionale” ritenuto idoneo, ma lamenta di essere stata spogliata di una competenza a favore della Provincia. Il tenore letterale della disposizione non può lasciare alcun margine di dubbio circa la persistenza della titolarità della competenza amministrativa in questione in capo alla Regione, la quale dispone della mera facoltà, e non certo dell'obbligo, di delegarne l'esercizio alle Province; l'evidente erroneità del presupposto interpretativo determina la non fondatezza della questione proposta (202 e 184/2007). Con riferimento alle censure espresse riguardo all'articolo 2, comma 158, lettera c), della l. 244/2007, la norma, nell'attribuire all'organo statale il compito di rilasciare il titolo autorizzatorio, stabilisce espressamente che ciò avviene all'esito del procedimento previsto dal comma 4 seguente, secondo il quale “l'autorizzazione di cui al comma 3 è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei princìpi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla l. 241/1990 sul procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti amministrativi. In caso di dissenso, purché non sia quello espresso da una amministrazione statale preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, o del patrimonio storico-artistico, la decisione, ove non diversamente e specificamente disciplinato dalle regioni, è rimessa alla Giunta regionale ovvero alle Giunte delle province autonome di Trento e di Bolzano”. L'attuale assetto normativo garantisce quindi ampiamente l'esercizio delle competenze regionali in materia, poiché per un verso spetta alla Giunta regionale pronunciarsi all'esito del procedimento unico, e, per altro verso, il dissenso “qualificato” espresso da un'amministrazione statale attiva, ai sensi dell'articolo 14-quater della l. 241/1990, la Conferenza Stato-Regioni, nell'ambito della quale è altresì assicurata la sfera di azione regionale. Ritiene quindi la questione non fondata. Riguardo alla censura relativa all'articolo 2, comma 165, della l. 244/2007, l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, istituita dall'articolo 2 della legge 14 novembre 1995, n. 481, pur operando “in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione”, costituisce una “autorità nazionale” riconducibile alla materia della organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali: non vi è ragione per ritenere che tale posizione di indipendenza, ovvero il carattere “neutrale” (32/1991) che le Autorità di tale natura in linea di principio assumono rispetto agli interessi cui sono preposte, possano produrre alterazioni dei criteri costituzionali in base ai quali viene ripartito l'esercizio delle competenze amministrative tra Stato, Regioni ed enti locali. La peculiare collocazione dell'Autorità nell'apparato amministrativo dello Stato, quand'anche indotta da vincoli comunitari (sulle autorità di regolamentazione del mercato interno dell'energia elettrica, cfr. l'articolo 23 della direttiva 2003/54/CE), non ne elide il carattere nazionale. Occorre accertare se le attribuzioni di cui l'Autorità gode, al fine di regolare e controllare il settore di propria competenza, siano compatibili con la sfera di competenza costituzionalmente riconosciuta alle Regioni. La legge statale, pertanto, può assegnare all'Autorità, nel rispetto dei criteri indicati dall'articolo 118 della Costituzione, le funzioni amministrative di cui lo Stato stesso è titolare, o di cui possa comunque rivendicare legittimamente l'esercizio, sia in quanto sussistano le condizioni per la chiamata in sussidiarietà al livello centrale del compito in questione (303/2003), ovvero in quanto, in casi eccezionali, sia il diritto comunitario ad imporre “normative statali derogatrici di tale quadro della normale distribuzione costituzionale delle competenze interne” (126/1996). Certamente, la natura “unitaria a livello nazionale” dei compiti delle Autorità indipendenti (482/1995 e 256/2007, entrambe relative all'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici) è largamente connaturata alla finalità di assicurare una regolazione ed un controllo uniforme di settori della vita civile, soggetti all'azione amministrativa, nei quali parcellizzare la disciplina normativa e gli interventi regolatori implicherebbe non solo il difetto delle condizioni tecniche necessarie alla funzionalità del mercato in oggetto, ma talvolta la stessa compromissione dei principi costituzionali alla cui osservanza le regole del mercato debbono conformarsi. L'operato dell'Autorità, con riguardo alle direttive previste dall'articolo 14 del d.lgs. 387/2003 in tema di “collegamento degli impianti alla rete elettrica” incide sulla materia energetica, oggetto di potestà legislativa concorrente ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione. Riguardo a tale ambito di competenza regionale, la Corte ha già ritenuto in linea di principio non difforme dalla Costituzione “riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali nell'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative” (6/2004), secondo l'indirizzo assunto dalla normativa statale di riordino dell'intero settore energetico (383/2005) e sia pure a seguito della introduzione di adeguati meccanismi di leale collaborazione, ove ritenuti costituzionalmente necessari. Tuttavia, le molteplici previsioni di cui si compone la norma impugnata, in ragione delle finalità cui appaiono ispirate e dell'obiettivo fascio di interessi che ne vengono incisi, sono riconducibili, con un giudizio di prevalenza rispetto alla materia dell'energia, a materia di competenza esclusiva dello Stato . L'Autorità è incaricata di regolare e controllare uno snodo fondamentale ai fini dell'efficiente funzionamento del mercato dell'energia elettrica, fissando “le condizioni atte a garantire a tutti gli utenti della rete la libertà di accesso a parità di condizioni, l'imparzialità e la neutralità del servizio di trasmissione e di spacciamento” (articolo 3, comma 3, del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, in relazione agli articoli 9 e 23 della direttiva 26 giugno 2003, n. 2003/54/CE). L'accesso alla rete sulla base di condizioni tecniche ed economiche preliminarmente definite allo scopo di assicurare la parità degli operatori funge da requisito indispensabile affinché possa svilupparsi il libero gioco della concorrenza nell'ambito di un mercato ove è particolarmente avvertito il “rischio di posizioni dominanti” e di “comportamenti predatori”. Riguardo all'energia prodotta da fonti rinnovabili, si incrocia con tali compiti l'obiettivo di derivazione comunitaria di “promuovere in via prioritaria le fonti energetiche rinnovabili, poiché queste contribuiscono alla protezione dell'ambiente e allo sviluppo sostenibile”, in particolare assicurando la trasmissione e la distribuzione dell'elettricità così prodotta, fino alla previsione di “un accesso prioritario alla rete” (articolo 7 della direttiva 2001/77/CE): il legislatore nazionale ha infatti previsto “l'obbligo di utilizzazione prioritaria dell'energia elettrica prodotta o comunque immessa nel sistema elettrico nazionale” (articolo 3, comma 3, del d.lgs. n. 79 del 1999), ammettendo in tal modo una parziale deroga, consentita dal diritto comunitario, alla perfetta parità di accesso alla rete, sorretta da finalità di protezione dell'ecosistema. Le direttive che l'Autorità è tenuta ad adottare ai sensi dell'articolo 14 del d.lgs. 387/2003 come modificato dalla norma impugnata, riguardo al collegamento degli impianti alimentati da fonti rinnovabili alla rete elettrica, esprimono perciò il punto di sintesi tecnicamente necessario per assicurare, in questo particolare ambito, l'assetto concorrenziale del mercato con modalità e forme compatibili rispetto al prioritario obiettivo di incentivare l'impiego delle fonti energetiche rinnovabili, a fini di tutela ambientale: esse, in altri termini, si trovano all'incrocio delle competenze esclusive dello Stato in materia di “tutela della concorrenza” (articolo 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione) e di “tutela dell'ambiente” (articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione). Per tale ragione, la norma impugnata, pur ripercuotendosi sulle materie della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, è caratterizzata dalla finalità prevalente di assicurare e conformare gli interessi peculiarmente connessi alla protezione dell'ambiente nell'ambito di un mercato concorrenziale. Ritiene non fondate le censure mosse in base degli articoli 117 e 118 della Costituzione e del principio di leale collaborazione: l'allocazione della funzione amministrativa che abbia per oggetto materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato non può spettare, infatti, che alla legge statale, la quale vi provvederà in conformità all'articolo 118 della Costituzione (69 e 43 del 2004); la Costituzione non impone in linea di principio l'adozione dei meccanismi di leale collaborazione, che vanno necessariamente previsti solo quando vi sia una “concorrenza di competenze” nazionali e regionali ove “non possa ravvisarsi la sicura prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri” (219/2005). Quanto alle doglianze relative alla violazione dei moduli collaborativi intercorrenti tra Stato e Regioni riguardo all'approvazione legislativa della norma impugnata, osserva che, per pacifica giurisprudenza costituzionale, l'esercizio dell'attività legislativa sfugge alle procedure di leale collaborazione (371 e 159 del 2008).

Dichiarazione:

Dichiara non fondate tutte le censure.