Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 14, commi 1, 2, 3 e 6, e 21 della legge della Regione Valle d'Aosta 3 dicembre 2007, n. 31 (Nuove disposizioni in materia di gestione dei rifiuti) e dell'articolo 64 della legge della Regione Valle d'Aosta 13 marzo 2008, n. 5 (Disciplina delle cave, delle miniere e delle acque minerali naturali, di sorgente e termali)

Contenuto delle disposizioni impugnate

Contenuto delle disposizioni impugnate e motivi del ricorso

I commi 1 e 2 dell'articolo 14 della l.r. 31/2007 indicano in presenza di quali condizioni i materiali inerti da scavo non costituiscono rifiuto.

Il Governo ritiene che tali disposizioni prevedano esclusioni generalizzate o presunzioni assolute di esclusione degli inerti da scavo dal campo di applicazione della normativa statale dei rifiuti, in contrasto con la nozione di rifiuto prevista dalla direttiva 2006/21/CE; recano inoltre una disciplina divergente e di minore tutela ambientale rispetto a quella dettata dal d.lgs. 152/2006.

Il comma 3 si riferisce all'utilizzazione dei materiali di cui ai commi 1 e 2. La sua illegittimità deriva dalla circostanza che esso regola la gestione di materiali inerti da scavo che secondo il Governo sono stati illegittimamente sottratti alla più rigorosa disciplina statale.

Il comma 6 dell'articolo 14 della l.r. 31/2007 stabilisce che la realizzazione e l'esercizio delle aree di stoccaggio attrezzate dei materiali inerti da scavo non sono assoggettate alle procedure autorizzative di cui al d.lgs. 152/2006.

Il Governo ravvisa lesione dell'articolo 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione in quanto la disposizione reca una disciplina divergente e di minore tutela rispetto a quella dettata dall'articolo 186 del d.lgs. 152/2006, che detta una disciplina procedurale per il riutilizzo dei materiali inerti da scavo molto rigorosa e ne esclude l'applicazione solamente per i materiali inerti da scavo già oggetto di caratterizzazione, non contaminati e quindi non rientranti nel regime dei rifiuti.

L'articolo 21 della l.r. 31/2007 stabilisce che i centri comunali di conferimento dei rifiuti urbani, denominati anche isole ecologiche, assicurano il raggruppamento dei rifiuti urbani e dei rifiuti speciali assimilabili agli urbani in frazioni omogenee ai fini della raccolta e del successivo avvio alle operazioni di smaltimento e recupero, e precisa che dette operazioni sono cosa diversa dalle «operazioni di smaltimento e recupero» e come tali non sono assoggettabili alle procedure autorizzative di cui agli articoli 208 e 216 del d.lgs. 152/2006.

Il Governo ravvisa contrasto con la direttiva 2006/12/CE e con il d.lgs. 152/2006 che considerano le ecopiazzole o isole ecologiche quali centri di stoccaggio, nella forma della messa a riserva, nel caso in cui i rifiuti siano destinati ad operazioni di recupero, ovvero del deposito preliminare, nel caso in cui gli stessi siano destinati ad operazioni di smaltimento, sottoponendole al regime autorizzatorio previsto dal d.lgs. 152/2006.

L'articolo 64 della l.r. 5/2008 ha sostituito il comma 5 dell'articolo 14 della l.r. 31/2007, prevedendo che alla individuazione delle aree di stoccaggio attrezzate provvedono i comuni in raccordo tra loro. Prevede inoltre che l'ubicazione di tali aree deve preferibilmente coincidere con le aree di discarica per rifiuti speciali inerti o con i centri di recupero dei rifiuti inerti già in esercizio, nonché presso siti dismessi già adibiti ad attività di estrazione di materiali inerti. Per la realizzazione e l'esercizio delle aree di stoccaggio attrezzate dei materiali inerti da scavo ubicate al di fuori di zone in cui tale destinazione sia già stata ammessa dal piano regolatore comunale, il comune interessato, anche su istanza del soggetto privato, approva un progetto dell'intervento.

Il Governo censura la disposizione nella parte in cui, sottraendoli alla disciplina concernente i rifiuti, consentirebbe lo stoccaggio dei materiali inerti da scavo anche in aree non attrezzate quali, soprattutto, i siti dismessi già adibiti ad attività di estrazione di materiali inerti.

Decisione della Corte

Entrambi i ricorsi formulano essenzialmente due censure in relazione all'articolo 14 della l.r. 31/2007: a) la legge regionale impugnata segue una nozione di "rifiuto" che contrasta con quella del diritto comunitario, secondo il quale costituisce "rifiuto" qualsiasi materia della quale il detentore «si disfi o abbia l'intenzione o l'obbligo di disfarsi»; b) le disposizioni impugnate si pongono in contrasto con quelle statali in materia, le quali costituiscono "norme interposte", nel senso che integrano o danno un contenuto all'articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, e sono pertanto costituzionalmente illegittime per violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente.
Le disposizioni impugnate non contengono una definizione esplicita della nozione di "rifiuto". La soluzione delle proposte questioni dipenderà quindi essenzialmente dal raffronto tra la disciplina statale e quella regionale impugnata.

La Corte affronta la questione riprendendo alcuni fondamentali principali passaggi della giurisprudenza costituzionale in materia, in base ai quali:
a) i rifiuti rientrano nella competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente (10/2008, 277 e 62 del 2008) e, conseguentemente, non può riconoscersi una competenza regionale in materia di tutela dell'ambiente (10/2008, 149 e 378 del 2007);
b) le Regioni, nell'esercizio delle loro competenze, devono rispettare la normativa statale di tutela dell'ambiente, ma possono stabilire per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, etc.) livelli di tutela più elevati (vedi sentenze 30 e 12 del 2009, 105, 104 e 62 del 2008), incidendo sul bene materiale ambiente, al fine però non della sua tutela, già salvaguardata dalla disciplina statale, ma di disciplinare adeguatamente gli oggetti delle loro competenze. Si tratta cioè di un potere insito nelle stesse competenze attribuite alle Regioni, al fine della loro esplicazione.
La dizione ricorrente nella giurisprudenza costituzionale secondo la quale, in materia di tutela dell'ambiente, lo Stato stabilisce "standard minimi di tutela" va intesa nel senso che lo Stato assicura una tutela dell'ambiente "adeguata e non riducibile".

Ritiene fondata la questione posta a proposito dei commi 1 e 2 dell'articolo 14 in relazione all'articolo 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione.
Si tratta di disposizioni che attengono alla stessa definizione di "rifiuto", riguardanti la materia della tutela ambientale affidata alla competenza esclusiva dello Stato, e che non sono riferibili a nessuna altra competenza propriamente regionale.
Infatti, il comma 1 dell'articolo 14 impugnato prevede che i materiali inerti da scavo non costituiscono "rifiuti" e non sono assoggettati alle disposizioni di cui al d.lgs. 152/2006, qualora derivanti da materiali «la cui qualità ambientale risulti essere corrispondente almeno allo stato chimico di buono, come definito dall'articolo 74, comma 2, lettera z) del d.lgs. n. 152 del 2006». La disciplina statale, prevedendo, invece, che tali materie sono "rifiuti", non consente l'esclusione fissata dal legislatore regionale con chiara violazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.

Analogamente, il comma 2 dell'articolo 14 allarga il novero dei materiali inerti da scavo, restringendo la nozione di "rifiuto" e riducendo conseguentemente la tutela dell'ambiente, aggiungendo all'ipotesi del riutilizzo quella dei materiali inerti provenienti da siti interessati, o già interessati, da bonifiche, ovvero già destinati ad attività di gestione dei rifiuti o soggetti a fenomeni di contaminazione ambientale, purché risultino non pericolosi, previa apposita caratterizzazione effettuata in conformità alle procedure analitiche di cui all'articolo 186, comma 3, del d.lgs. 152/2006.

Anche la questione concernente il comma 3 è fondata. Esso concerne, infatti, l'avvio al riutilizzo dei materiali da scavo non ritenuti rifiuti, ed essendosi ritenute costituzionalmente illegittime le precedenti disposizioni riguardanti la individuazione di detti materiali e, quindi, la individuazione della nozione di "rifiuto", va affermata l'illegittimità derivata anche di quest'ultima disposizione.

Ritiene fondate anche le questioni riguardanti il comma 5, nella versione di cui all'articolo 64 della l.r. 5/2008, ed il comma 6 dello stesso articolo 14.
Sia il comma 5, che riguarda l'individuazione delle aree di stoccaggio attrezzate e la loro ubicazione, sia il comma 6, secondo il quale la realizzazione e l'esercizio delle aree di stoccaggio attrezzate dei materiali inerti da scavo non sono assoggettate alle procedure autorizzative di cui al d.lgs. 152/2006, pur rientrando nella competenza statutaria della Regione in materia di urbanistica, in quanto si riferiscono alla individuazione, ubicazione, realizzazione ed esercizio delle aree di stoccaggio attrezzate, sono in contrasto con i commi 2 e 3 dello stesso articolo 186 del d.lgs. 152/2006, i quali seguono una nozione più ampia di "rifiuto" ed una disciplina più rigorosa delle «aree di stoccaggio attrezzate», ammettendo "il deposito" dei soli materiali da scavo che abbiano i requisiti di cui al comma 1 dello stesso articolo e per un tempo limitato (secondo i casi: uno o tre anni).
Non può affermarsi in altre parole che la Regione abbia esercitato le sue competenze per fissare limiti più elevati di tutela ambientale.

Non ritiene fondata la questione relativa all'articolo 21 della l.r. 31/2007, sulle cosiddette «isole ecologiche».
I centri comunali, o isole ecologiche, di cui all'articolo 21 della l.r. 31/2007, corrispondono ai "centri di raccolta" menzionati dall'articolo 183, comma 1, lettera c), del d.lgs. 152/2006, come novellato dall'articolo 20, comma 23, del d.lgs. 4/2008, per la cui disciplina si rinvia ad un emanando decreto del Ministro dell'ambiente, sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni. Il decreto è stato emanato l'8 aprile 2008 e prevede, non diversamente dalla disposizione regionale impugnata, che la disciplina di tali centri non è subordinata al regime autorizzatorio, previsto dagli articoli 208 e 216 del d.lgs. 152/2006, per lo smaltimento ed il recupero dei rifiuti.
La disciplina regionale risponde soltanto ad esigenze di coordinamento regionale e non dispone una disciplina dei rifiuti di minor rigore rispetto alla disciplina statale. Inoltre, non si pone in contrasto con il diritto comunitario.

Dichiarazione:

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 14, commi 1, 2, 3 e 6, della l.r.Valle d'Aosta 31/2007 e dell'articolo 64 della l.r. Valle d'Aosta 5/2008; infondate le altre questioni.