Giudizio principale di legittimità costituzionale dell'articolo 8 della legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32 (Regolamentazione dell'attività dei centri di telefonia in sede fissa – phone center)

Contenuto delle disposizioni impugnate

La disposizione censurata prevede che i comuni devono individuare gli ambiti territoriali nei quali è ammessa la localizzazione dei centri di telefonia in sede fissa e definire la disciplina urbanistica cui è subordinato il loro insediamento (comma 1); la disciplina urbanistica deve essere stabilita sulla base di criteri definiti dalla Giunta regionale entro novanta giorni dall'entrata in vigore della legge (comma 2); nelle more della individuazione degli ambiti territoriali e comunque non oltre il 1° gennaio 2010, non è consentita l'apertura di nuovi centri di telefonia in sede fissa (comma 3).

Motivi del ricorso

La previsione di un sistema di limiti quantitativi per gli esercizi operanti nel settore dei centri di telefonia contrasterebbe con la previsione di un regime libero nella fornitura di questi servizi configurato dall'articolo 3 del d.lgs. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche). La disciplina contrasterebbe anche con l'articolo 3 del dl 223/2006, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, convertito, con modificazioni, nella l. 248/2006, che esonera lo svolgimento di attività commerciali, pur tra loro analoghe, dal rispetto di distanze minime obbligatorie. L'articolo 8 avrebbe, dunque, introdotto nel sistema un elemento di rigidità tale da comportare una programmazione dell'offerta, attraverso l'imposizione di limiti quantitativi all'apertura di nuove strutture commerciali.

Decisione della Corte

Alla luce del d.lgs. 259/2003 recante il Codice delle comunicazioni elettroniche, l'attività svolta dai centri di telefonia in sede fissa è qualificabile come fornitura al pubblico di servizi di comunicazione elettronica. La competenza statale in tema di comunicazioni elettroniche non riguarda solo «la definizione delle tecnologie concernenti gli impianti che, unitariamente, costituiscono la rete delle infrastrutture di comunicazione elettronica», ma l'intera serie delle infrastrutture relative alle reti ed i relativi servizi pubblici e privati che operano nel settore (350/2008). Le disposizioni del Codice intervengono in molteplici ambiti materiali, diversamente tra loro caratterizzati in relazione al riparto di competenza legislativa fra Stato e Regioni: sono, infatti, rinvenibili in questo settore titoli di competenza esclusiva statale (“ordinamento civile”, “coordinamento informativo statistico ed informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale”, “tutela della concorrenza”), e titoli di competenza legislativa ripartita (“tutela della salute”, “ordinamento della comunicazione”, “governo del territorio”). Vengono, infine in rilievo anche materie di competenza legislativa residuale delle Regioni, quali, in particolare, l'“industria” ed il “commercio” (350/2008 e 336/2005). Fin dalla sentenza 336/2005, la Corte ha riconosciuto che il Codice delle comunicazioni elettroniche, al fine di adeguarsi alla normativa comunitaria, ha inteso perseguire un vasto processo di liberalizzazione delle reti e dei servizi nei settori convergenti delle telecomunicazioni, dei media e delle tecnologie dell'informazione secondo le linee di un ampio disegno europeo tendente ad investire l'intera area dei servizi pubblici. Fra i principi fondamentali espressamente enunciati dall'articolo 3 del Codice, assumono particolare rilevanza quello secondo il quale sono garantiti «i diritti inderogabili di libertà delle persone nell'uso dei mezzi di comunicazione elettronica, nonché il diritto di iniziativa economica ed il suo esercizio in regime di concorrenza, nel settore delle comunicazioni elettroniche», e quello secondo cui «la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica, che è di preminente interesse generale, è libera». I principi richiamati nelle disposizioni indicate sono espressione della competenza esclusiva dello Stato in tema di “tutela della concorrenza” e di “ordinamento civile”, prima ancora di costituire principi fondamentali in tema di “ordinamento della comunicazione” (350/2008). Coerentemente con questo assetto, l'articolo 25 del Codice prevede che i fornitori di servizi di comunicazione elettronica debbano semplicemente ottenere una autorizzazione generale da parte del Ministero delle comunicazioni, secondo il modello della denuncia di inizio attività. L'impresa pertanto è abilitata ad iniziare immediatamente la propria attività, salva la possibilità per il Ministero, che verifica l'esistenza dei presupposti e requisiti richiesti, di vietare motivatamente la prosecuzione dell'attività entro il termine perentorio di sessanta giorni. Il legislatore, sia statale che regionale, è senza dubbio legittimato a porre limiti alle attività in oggetto: il terzo comma dello stesso articolo 3 del Codice contempla «limitazioni derivanti da esigenze della difesa e della sicurezza dello Stato, della protezione civile, della salute pubblica e della tutela dell'ambiente e della riservatezza e protezione dei dati personali, poste da specifiche disposizioni di legge o da disposizioni regolamentari di attuazione». E' inoltre evidente che possono essere fissati anche ulteriori limiti come quelli – tra gli altri – connessi al regime giuridico dei beni ovvero a normative attinenti al governo del territorio. Trattasi, infatti, di limiti diversi da quelli espressi dalla specifica legislazione sulle comunicazioni elettroniche e dei quali lo stesso legislatore statale tiene conto richiedendo, ai fini dello svolgimento dell'attività, il necessario «rispetto delle condizioni che possono essere imposte alle imprese in virtù di altre normative non di settore» (cfr. Allegato n. 9). Il censurato articolo 8 reca esclusivamente disposizioni di tipo urbanistico in relazione ai centri di telefonia in sede fissa. La Corte ha riconosciuto la legittimità di discipline regionali adottate nell'esercizio della potestà legislativa concorrente in materia di «governo del territorio», pur in presenza di normative poste dal legislatore statale in tema di protezione dall'inquinamento elettromagnetico e nello stesso Codice delle comunicazioni elettroniche (336/2005 e 307/2003). Il legittimo esercizio della potestà legislativa regionale in questi ambiti è stato, peraltro, subordinato alla condizione che «i criteri localizzativi e gli standard urbanistici non siano tali da impedire od ostacolare ingiustificatamente l'insediamento degli impianti medesimi» (così la 307/2003) o che l'esercizio del potere urbanistico non contraddica «l'unicità del procedimento autorizzativo e le collegate esigenze di semplificazione e di tempestività dei procedimenti» (così la 350/2008). Inoltre, l'articolo 4, comma 1, lettera c), del Codice delle comunicazioni elettroniche dispone che «la disciplina delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica» debba salvaguardare il diritto di «libertà di iniziativa economica ed il suo esercizio in regime di concorrenza, garantendo un accesso al mercato delle reti e servizi di comunicazione elettronica secondo criteri di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità». La censurata disposizione, nel circoscrivere la localizzazione dei soli centri di telefonia fissa ad ambiti territoriali preventivamente individuati e, soprattutto, nel subordinare l'apertura dei nuovi esercizi alla previa adozione di una specifica normativa urbanistica, risulta eccessiva. In particolare, la previsione della necessità che tale specifica disciplina sia compatibile con le altre funzioni urbane e con la viabilità di accesso, nonché la richiesta di disponibilità di parcheggi appaiono più consone a grandi esercizi commerciali che comportino un rilevante afflusso di veicoli e persone, piuttosto che ai centri di telefonia fissa, di norma di dimensioni ridotte e con un accesso di persone limitato. Tale disciplina urbanistica, non giustificata in relazione alla natura e alle caratteristiche dell'attività in questione, influenza direttamente l'accesso degli operatori economici ad un determinato mercato e pone barriere all'ingresso tali da alterare la concorrenza tra soggetti imprenditoriali. L'impugnato articolo 8 determina, dunque, un'ingiustificata compressione dell'assetto concorrenziale del mercato della comunicazione come disciplinato dal legislatore statale, invadendo una competenza spettante a quest'ultimo, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale (v., tra le altre, le sentenze 63, 51 e 1 del 2008; 431, 430 e 401 del 2007; 80/2006; 272 e 14 del 2004). Subordinare l'insediamento dei centri di telefonia in sede fissa alle speciali scelte urbanistiche di cui al censurato articolo 8 si pone in palese contrasto con le esigenze di semplificazione rese evidenti dalla disciplina del procedimento dettata dall'articolo 25 del Codice. Il contrasto è reso tanto più evidente dalla prevista sospensione dell'apertura di nuovi centri di telefonia, in attesa delle speciali nuove disposizioni urbanistiche comunali (articolo 8, comma 3).

Dichiarazione:

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 8 della l.r. Veneto 32/2007.