Giudizio principale di legittimità costituzionale dell'articolo 5 (commi 1 e 6), dell'articolo 9, dell'articolo 11 (commi da 12 a 16), dell'articolo 13 (commi 3, 4 e 10), dell'articolo 16 (comma 12), dell'articolo 20 (comma 5), dell'articolo 21 (comma 1), dell'articolo 22 (commi 2, 14, 17 e 18), dell'articolo 24, dell'articolo 26 (comma 2), dell'articolo 30 (comma 3), dell'articolo 34 (comma 1), degli articoli 35 (comma 2) e 36, degli articoli 38 (: comma 1) e 39, (commi 1 e 3), degli articoli 40 e 41, dell'articolo 46 (commi 4 e 7), dell'articolo 51 (commi 1 e 3), dell'articolo 54 (commi 1, 2, 8, 9, 10 e 11) degli articoli 57, 58, 59 e 60 e dell'allegato I (punti 45.23, 45.24, 45.25) della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2007, n. 5 (Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi, in attuazione della direttiva comunitaria n. 2004/18/CE del 31 marzo 2004 e disposizioni per la disciplina delle fasi del ciclo dell'appalto)
Contenuto delle disposizioni impugnate
Contenuto delle disposizioni impugnate e motivi del ricorso
La fondamentale censura mossa alle disposizioni indicate si riferisce all'assunto che esse esorbiterebbero dalla competenza legislativa primaria che l'articolo 3, lettera e), dello statuto speciale attribuisce alla Regione in tema di lavori pubblici di esclusivo interesse della Regione ed inciderebbero su materie di competenza statale esclusiva, quali quelle della tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile, di cui al secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione, competenze esercitate dallo Stato con il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).
In particolare, sono censurati: l'articolo 5, comma 1, nella parte in cui, in tema di programmazione dei lavori pubblici, impone alle amministrazioni ed ai soggetti pubblici l'approvazione di un programma triennale per i soli lavori di importo superiore ai 200.000 euro, in contrasto con l'articolo 128 del d.lgs. 163/2006, rendendo la programmazione non più obbligatoria per moltissimi lavori pubblici per i quali essa è viceversa imposta dalla legislazione statale ed incidendo su uno dei cardini della buona amministrazione perseguiti dalla riforma sui lavori pubblici; l'articolo 5, comma 6, nella parte in cui prescrive - ai fini dell'inserimento di un lavoro nell'elenco annuale - solo uno studio di fattibilità per i lavori di importo inferiore ai 2.000.000 di euro, mentre la normativa statale prescrive il progetto preliminare per i lavori di importo superiore ad 1.000.000 di euro; l'articolo 9, nella parte in cui disciplina la progettazione e le tipologie progettuali in modo difforme da quanto stabilito dallo Stato nelle corrispondenti norme del d.lgs. 163/2006; l'articolo 11, commi da
Sono censurati, inoltre, l'articolo 16, comma 12 (che interviene sui criteri per l'affidamento di lavori pubblici mediante cessione di beni immobili), l'articolo 20, comma 5 (in tema di giustificazioni a corredo dell'offerta), l'articolo 21, comma 1 (che disciplina le ipotesi di ricorso alla procedura semplificata), l'articolo 22, commi 2, 14, 17 e 18 (relativo al regime di pubblicazione dei bandi gara), gli articoli 24 e 30, comma 3 (inerenti alla qualificazione degli esecutori di lavori pubblici ed all'individuazione dei criteri di ammissione alla gara), l'articolo 26, comma 2 (che individua le cause di esclusione dalle gare), gli articoli 35, comma 2, e 36 (che riconoscono il diritto di prelazione del promotore rispetto al vincitore della gara), gli 38, comma 1, e 39, commi 1 e 3 (inerenti ai casi di ricorso alla trattativa privata), gli articoli 40 e 41 (che regolamentano le ipotesi di ricorso alle spese in economia), l'articolo 46, commi 4 e 7 (che dettano i criteri di affidamento dei servizi di ingegneria ed architettura), l'articolo 54, commi 1, 2, 8, 9, 10 e 11 (in tema di garanzie ed assicurazioni dell'offerta), nella parte in cui dettano una disciplina della gara e dei criteri di aggiudicazione dell'appalto difforme rispetto a quella posta dal legislatore statale, titolare della competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza.
Anche gli articoli 34, comma 1 (in tema di limiti al corrispettivo), 51, commi 1 e 3 (modalità di adeguamento dei prezzi), nonché gli articoli 57, 58, 59 e 60 (che regolano, rispettivamente, la consegna dei lavori, l'inizio delle prestazioni del fornitore o del prestatore di servizi, la sospensione dell'esecuzione, il subappalto, il collaudo e la regolare esecuzione delle commesse, nonché il collaudo dei lavori pubblici) sarebbero costituzionalmente illegittimi in quanto, disciplinando aspetti inerenti al settore dei contratti, determinerebbero una invasione della sfera di competenza statale.
Sono censurati anche l'allegato I nei punti 45.23, 45.24, 45.25, in quanto anch'esso si porrebbe in contrasto con gli allegati del d.lgs. 163/2006, che recepiscono, copiandoli, i contenuti degli allegati alla direttiva comunitaria, in tal modo violando altresì l'obbligo del rispetto del vincolo comunitario.
Motivi del ricorso
Decisione della Corte
Ritiene fondate, nel merito, le censure prospettate nei confronti di tutte le disposizioni regionali impugnate in riferimento all'articolo 3, lettera e), dello statuto.
La disciplina degli appalti pubblici include diversi ambiti di legislazione che si qualificano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono: in essa, pertanto, si profila una interferenza fra materie di competenza statale e materie di competenza regionale, che, tuttavia, si atteggia in modo peculiare, non realizzandosi normalmente in un intreccio in senso stretto, ma con la prevalenza della disciplina statale su ogni altra fonte normativa (401/2007) in relazione agli oggetti riconducibili alla competenza esclusiva statale, esercitata con le norme recate dal d.lgs. 163/2006.
Quanto alla identificazione degli ambiti di legislazione, la disciplina delle procedure di gara e, in particolare, la regolamentazione della qualificazione e selezione dei concorrenti, delle procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione, compresi quelli che devono presiedere all'attività di progettazione, mirano a garantire che le medesime si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei princípi comunitari della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi, della libertà di stabilimento, nonché dei princípi costituzionali di trasparenza e parità di trattamento (431 e 401 del 2007). Esse, in quanto volte a consentire la piena apertura del mercato nel settore degli appalti, sono riconducibili all'àmbito della tutela della concorrenza, di esclusiva competenza del legislatore statale (401/2007, 345/2004), che ha titolo pertanto a porre in essere una disciplina integrale e dettagliata delle richiamate procedure (adottata con il citato d.lgs. 163/2006), la quale, avendo ad oggetto il mercato di riferimento delle attività economiche, può influire anche su materie attribuite alla competenza legislativa delle Regioni (430/2007).
Analogamente, la fase negoziale dei contratti della pubblica amministrazione, che ricomprende l'intera disciplina di esecuzione del rapporto contrattuale, incluso l'istituto del collaudo, si connota per la normale mancanza di poteri autoritativi in capo al soggetto pubblico, sostituiti dall'esercizio di autonomie negoziali e deve essere ascritta all'àmbito materiale dell'ordinamento civile (401/2007), di competenza esclusiva del legislatore statale, che l'ha esercitata, anche in tal caso, adottando le disposizioni del d.lgs. 163/2006.
Sulla base di tali indicazioni deve leggersi l'articolo 4, comma 5, del d.lgs. 163/2006, il quale, nella parte in cui stabilisce che «le Regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano la propria legislazione secondo le disposizioni contenute negli statuti e nelle relative norme di attuazione», impone anche alle Regioni ad autonomia speciale (in assenza di norme statutarie attributive di competenze nelle materie cui afferiscono le norme del Codice dei contratti) di conformare la propria legislazione in materia di appalti pubblici a quanto stabilito dal Codice stesso.
Lo statuto della Regione Sardegna, all'articolo 3, lettera e), attribuisce alla medesima una competenza legislativa primaria in materia di lavori pubblici di interesse regionale, alla quale, quindi, non appartengono le norme relative alle procedure di gara ed all'esecuzione del rapporto contrattuale: tali settori sono oggetto delle disposizioni del citato Codice, alle quali, pertanto, il legislatore regionale avrebbe dovuto adeguarsi.
La Regione Sardegna, con le norme impugnate, ha legiferato in ambiti già espressamente ricondotti dalla Corte per un verso alla materia della tutela della concorrenza, per altro verso alla materia dell'ordinamento civile, dettando una disciplina difforme rispetto a quella stabilita dal legislatore statale con il d.lgs. 163/2006, nell'esercizio delle proprie competenze esclusive, senza adempiere all'obbligo di adeguamento.
Infatti, un primo gruppo delle norme regionali impugnate incide sulle procedure di qualificazione e selezione dei concorrenti, sulle procedure di affidamento nonché sui criteri di aggiudicazione, ambiti compresi nella materia della tutela della concorrenza, anche con una evidente alterazione delle relative regole operanti nel settore degli appalti pubblici. Esse, in particolare, intervengono in tema di: progettazione e tipologie progettuali (articolo 9), con l'individuazione di differenti criteri di svolgimento dell'attività, lesivi della competitività e della libera circolazione degli operatori economici; criteri di affidamento degli incarichi di progettazione e direzione dei lavori, in particolare mediante la previsione di soglie e modalità diverse (articolo 11, commi da 12 a 16); validazione dei progetti, attraverso l'ampliamento dell'area accessibile ai validatori non qualificati dall'accreditamento ed il restringimento dell'area riservata ai validatori accreditati (articolo 13, commi 3, 4 e 10); individuazione di differenti criteri di aggiudicazione per l'affidamento di lavori pubblici con corrispettivo mediante cessione di beni pubblici nonché di criteri di espletamento della gara (articolo 16, comma 12); giustificazioni a corredo dell'offerta, mediante la delimitazione dell'obbligo di presentazione delle stesse nei soli casi di offerte anormalmente basse (articolo 20, comma 5); ricorso alla procedura semplificata di gara, con l'ampliamento delle relative ipotesi (articolo 21, comma 1); pubblicazione dei bandi di gara, con la esclusione della previsione della pubblicazione dei bandi sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana in favore della pubblicazione dei medesimi sui siti internet della Regione, nonché con la introduzione di forme di pubblicità attenuata in relazione a bandi inerenti ad appalti di lavori pubblici di valore ridotto (articolo 22, commi 2, 14, 17 e 18); qualificazione regionale degli esecutori di lavori pubblici ed individuazione di criteri autonomi di ammissione alla gara (articoli 24 e 30, comma 3); disciplina delle cause di esclusione dalle gare, con l'introduzione di ulteriori ipotesi fra le quali quella della mancata effettuazione del sopralluogo secondo le modalità fissate dalla stazione appaltante (articolo 26, comma 2); riconoscimento del diritto di prelazione del promotore rispetto al vincitore della gara (articolo 35, comma 2, e 36); individuazione di ipotesi peculiari di ricorso alla trattativa privata con e senza pubblicazione di bando (articoli 38, comma 1, e 39, commi 1 e 3); identificazione di nuove ipotesi di ricorso alle spese in economia (articoli 40 e 41); determinazione di propri criteri di affidamento dei servizi di ingegneria ed architettura (articolo 46, commi 4 e 7); individuazione delle garanzie ed assicurazioni a corredo dell'offerta (articolo 54, commi 1, 2, 8, 9, 10, e 11).
Alla medesima materia della tutela della concorrenza, di competenza esclusiva statale, deve ricondursi l'articolo 5, commi 1 e 6, della medesima l.r. 5/2007. Tale norma, infatti, intervenendo in tema di programmazione dei lavori pubblici regionali, rende la stessa non obbligatoria per un gran numero di lavori pubblici per i quali è imposta dalla legislazione statale ed esonera un altrettanto elevato numero di lavori pubblici dall'obbligo di preventiva progettazione preliminare al fine del loro inserimento in programma, statuendo la sufficienza del mero studio di fattibilità, in palese contrasto con quanto stabilito dal legislatore statale. In tal modo essa invade la sfera di competenza dello Stato in quanto, per la stretta connessione esistente fra programmazione, progettazione, finanziamento e realizzazione dei lavori pubblici, incide sull'individuazione dei criteri in base ai quali la relativa attività deve essere svolta, con un'evidente lesione della libera circolazione degli operatori economici nel segmento di mercato in questione, in contrasto altresì con il principio di buon andamento dell'amministrazione.
All'àmbito dei rapporti contrattuali e dell'esecuzione degli stessi - quindi, alla materia dell'"ordinamento civile" - devono ricondursi degli articoli 34, comma 1, e 51, commi 1 e 3, nonché gli articoli 57, 58, 59 e 60 della citata legge regionale. Questi ultimi, nella parte in cui stabiliscono, rispettivamente, regole in tema di limiti al corrispettivo, variazione dei prezzi, consegna dei lavori, inizio delle prestazioni del fornitore o del prestatore di servizi, sospensione dell'esecuzione, subappalto, collaudo ed esecuzione delle commesse, diverse da quelle poste dal legislatore statale, ledono la sfera di competenza riservata a quest'ultimo, alterando le regole contrattuali che disciplinano i rapporti privati (322/2008; 431 e n. 401 del 2007).
L'allegato I alla l.r. 5/2007 nei punti 45.23, 45.24, 45.25, censurato nella parte in cui contrasta con gli allegati del d.lgs. 163/2006, incide anch'esso illegittimamente su materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, in quanto detta una disciplina difforme da quella nazionale in settori riconducibili alle materie della tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile.
Tutte le impugnate norme regionali sono costituzionalmente illegittime per violazione dell'articolo 3, lettera e), dello statuto, in quanto stabiliscono una disciplina difforme da quella nazionale, alla quale avrebbero dovuto adeguarsi alla stregua dell'articolo 4, comma 5, del d.lgs. 163/2006, in materie (tutela della concorrenza e ordinamento civile) riservate allo Stato.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 5, commi 1 e 6, dell'articolo 9, dell'articolo 11, commi 12, 13, 14, 15 e 16, dell'articolo 13, commi 3, 4 e 10, dell'articolo 16, comma 12, dell'articolo 20, comma 5, dell'articolo 21, comma 1, dell'articolo 22, commi 2, 14, 17 e 18, dell'articolo 24, dell'articolo 26, comma 2, dell'articolo 30, comma 3, dell'articolo 34, comma 1, degli articoli 35, comma 2, e 36, degli articoli 38, comma 1, e 39, commi 1 e 3, degli articoli 40 e 41, dell'articolo 46, commi 4 e 7, dell'articolo 51, commi 1 e 3, dell'articolo 54, commi 1, 2, 8, 9, 10 e 11, degli articoli 57, 58, 59 e 60, e dell'allegato I (punti 45.23, 45.24, 45.25) della l.r. Sardegna 5/2007.