Giudizi incidentali di legittimità costituzionale dell'articolo 133, comma 5, della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4, recante «Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2006 (articolo 11, legge regionale 20 novembre 2001, n. 25)», dell'articolo 10 della legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18 (Disposizioni per il riordino del servizio sanitario regionale ai sensi del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni e integrazioni. Istituzione delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere) e dell'articolo 3-ter, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), promossi con cinque distinte ordinanze emesse dal TAR Lazio tra il novembre e il dicembre 2007

Contenuto delle disposizioni impugnate

Contenuto delle disposizioni impugnate e motivi delle ordinanze di rimessione

L'articolo 133, comma 5, della l.r. Lazio 4/2006 prevede che: «In sede di prima attuazione delle nuove norme in materia di organi di controllo contabile delle aziende sanitarie ed ospedaliere introdotte dai commi 1 e 3, gli organi stessi in carica alla data di entrata in vigore della presente legge sono rinnovati entro quarantacinque giorni dalla medesima data. A tal fine, i soggetti tenuti alla designazione dei membri del collegio sindacale delle aziende sanitarie ed ospedaliere provvedono alla conferma dei componenti in carica, ovvero ad effettuare nuove designazioni entro il termine di trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, trascorso inutilmente il quale si intendono confermati i componenti in carica. In caso, comunque, di mancato rinnovo entro il suddetto termine di quarantacinque giorni, si applicano le disposizioni di cui all'articolo 10, comma 9, della legge regionale n. 18/1994 come modificato dal presente articolo».

Il TAR ritiene che il previsto meccanismo di cessazione automatica ex lege degli incarichi di componente dei collegi sindacali, in applicazione del quale sono decaduti dalla carica i ricorrenti nei giudizi principali, contrasti con l'articolo 97 Cost. e con la giurisprudenza costituzionale sul confine tra politica e amministrazione, secondo cui la revoca delle funzioni conferite può verificarsi solo nei casi di accertata responsabilità, all'esito di un procedimento nell'ambito del quale, da un lato, l'amministrazione renda note le ragioni per cui ritiene di non consentire la prosecuzione sino alla scadenza prevista del singolo componente e, dall'altro, sia assicurata all'interessato la possibilità di far valere il diritto di difesa nel rispetto dei principi del giusto procedimento (sentenze 104 e 103 del 2007). La norma non può giustificarsi neanche in quanto disciplina transitoria: il passaggio dal vecchio al nuovo sistema avrebbe potuto essere assicurato anche con la proroga dell'efficacia dei vecchi organi fino alla scadenza ovvero con la conferma dei nominativi a termine fino alla scadenza.

La seconda questione di legittimità costituzionale sollevata dal TAR con riferimento all'articolo 97 Cost. concerne lo stesso articolo 133, comma 5, della l.r. Lazio 4/2006, nella parte in cui consente di effettuare nuove designazioni senza alcun vincolo procedimentale e, di conseguenza, l'articolo 10 della l.r. Lazio 18/1994, come sostituito dallo stesso articolo 133, nella parte in cui non disciplina il procedimento di nomina del collegio sindacale e le relative guarentigie.

Secondo il TAR, le norme disciplinano in maniera del tutto sommaria la modalità di designazione dei membri del collegio sindacale, non specificando alcunché relativamente alle guarentigie di status dei componenti del collegio. L'amministrazione dispone pertanto di un potere di carattere assolutamente discrezionale sia relativamente alle modalità di individuazione dei destinatari delle nuove designazioni, sia all'an dell'eventuale revoca, in contrasto con i principi di cui all'articolo 97 Cost..

Per gli stessi motivi è impugnato l'articolo 3-ter, comma 3, del d.lgs. 502/1992, che disciplina la durata, la composizione, la designazione e le modalità di scelta dei componenti del collegio sindacale.

Decisione della Corte

La questione concernente il meccanismo di «decadenza automatica» previsto dall'articolo 133, comma 5, della l.r. 4/2006 è fondata con riferimento agli articoli 3 e 97 Cost. Le aziende sanitarie locali, enti pubblici dotati di autonomia imprenditoriale, attraverso cui le Regioni assicurano i livelli essenziali di assistenza definiti dal Piano sanitario nazionale, presentano una struttura di vertice imperniata su due organi: il direttore generale, responsabile della gestione dell'azienda e il collegio sindacale, incaricato del controllo di regolarità amministrativa e contabile della gestione stessa . Ripercorsa brevemente l'evoluzione della disciplina normativa, la Corte osserva che la Regione Lazio ha adeguato la disciplina regionale ai cambiamenti intervenuti nella legislazione statale, con l'articolo 133 della l.r. 4/2006, il quale ha introdotto anche, al comma 5, la disposizione transitoria censurata, volta a consentire la prima attuazione del rinnovato quadro normativo regionale in tema di collegi sindacali delle aziende sanitarie. Essa prevede infatti che, entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge, le amministrazioni competenti possano confermare i componenti dei collegi sindacali in carica, oppure designare nuovi membri. Si tratta di un meccanismo di decadenza automatica dei componenti del collegio sindacale, che non contempla alcuna forma di contraddittorio a garanzia dei componenti in carica. La cessazione dalla carica dei precedenti titolari non è, quindi, l'effetto di una scelta dell'amministrazione riferita al rapporto di ufficio in corso e giustificata alla luce delle vicende di questo, ma costituisce un effetto automatico che la disciplina legislativa ricollega alla semplice designazione di un nuovo titolare. La legittimità della previsione legislativa censurata deve essere valutata alla luce degli articoli 3 e 97 Cost.. La Corte ha già affrontato il problema della legittimità costituzionale di una analoga disciplina transitoria, che prevedeva un meccanismo di decadenza automatica riferito agli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale dell'amministrazione statale (103/1997) e ha in quell'occasione ritenuto tale meccanismo, da un lato, in contrasto con il principio del giusto procedimento e, quindi, con l'articolo 97 Cost. e, dall'altro lato, non giustificabile in base all'esigenza di dare immediata attuazione alla riforma della disciplina degli incarichi dirigenziali contestualmente introdotta. Occorre quindi stabilire, per un verso, se il meccanismo di decadenza automatica dall'incarico, previsto dalla disposizione censurata nei confronti di componenti di organi di controllo, si ponga in contrasto con l'articolo 97 Cost., e, per altro verso, se tale meccanismo possa giustificarsi in base all'esigenza di assicurare la immediata applicazione della nuova disciplina regionale sugli organismi di revisione contabile. Sotto il primo profilo, nei confronti dei titolari di organi con funzioni di controllo, sussistono esigenze di neutralità e imparzialità perfino più marcate di quelle che hanno portato alla dichiarazione di illegittimità di meccanismi di decadenza automatica riferiti ad incarichi di funzioni dirigenziali. La decadenza automatica dagli incarichi dirigenziali contraddice infatti il principio di distinzione fra funzioni di indirizzo politico e funzioni di gestione amministrativa, cioè «tra l'azione di governo - normalmente legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza - e l'azione dell'amministrazione, la quale, nell'attuazione dell'indirizzo politico della maggioranza, è vincolata ad agire al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall'ordinamento» (103/2007). Inoltre, la Corte ha già applicato tale ordine di concetti ai rapporti fra la Regione e il direttore generale delle aziende sanitarie locali, la cui posizione deve essere garantita per evitare che la «dipendenza funzionale» del direttore generale, rispetto alla giunta regionale, si trasformi in «dipendenza politica» (104/2007). Una simile esigenza di distinzione e autonomia deve a maggior ragione riconoscersi in relazione all'organo di controllo amministrativo e contabile della stessa azienda, i cui componenti, a differenza del direttore generale, non sono chiamati ad attuare programmi e a realizzare obiettivi definiti dall'organo politico regionale, ma svolgono, in posizione di neutralità, funzioni attinenti al controllo del rispetto della legge e della regolare tenuta della contabilità. In nessun caso, quindi, per i componenti di simili organi sono ravvisabili quelle particolari esigenze di coesione con l'organo politico, le quali possono giustificare, per le sole posizioni dirigenziali apicali di diretta collaborazione, un rapporto fondato sull'intuitus personae (233/2006). Sotto il secondo profilo, la giurisprudenza costituzionale ha già avuto modo di escludere che un meccanismo di decadenza automatica analogo a quello in esame, previsto dalla disciplina statale di riforma degli incarichi dirigenziali, possa basarsi sull'esigenza di consentire l'attuazione della riforma stessa (103/2007). Confrontando la nuova disciplina con quella previgente, la Corte ha ritenuto che la prima, pur apportando modifiche della seconda, avesse tuttavia mantenuto sostanzialmente fermo l'impianto complessivo. Dall'altro lato, applicando un rigoroso sindacato di ragionevolezza della scelta legislativa, in ragione del suo carattere provvedimentale, la Corte ha però ritenuto che la misura della decadenza automatica dei dirigenti non fosse proporzionata all'obiettivo che si intendeva perseguire. L'applicazione di questi criteri, concernenti la rilevanza delle modificazioni normative introdotte, e la ragionevolezza e proporzionalità della misura della decadenza automatica rispetto all'obiettivo di assicurarne l'immediata applicazione, portano ad escludere che la disposizione transitoria prevista dall'articolo 133, comma 5, della l.r. Lazio 4/2006 possa giustificarsi in ragione dell'esigenza di garantire l'immediata applicazione della nuova disciplina introdotta dallo stesso articolo in materia di collegi sindacali delle aziende sanitarie locali. Le modifiche introdotte appaiono infatti complessivamente marginali rispetto al previgente quadro legislativo regionale. L'articolo 133 non ha, infatti, inciso sulle funzioni dell'organo di controllo della regolarità amministrativa e contabile, né ha mutato il ruolo di tale collegio nell'assetto organizzativo complessivo dell'azienda sanitaria. Non si giustifica quindi la radicale misura consistente nella cessazione automatica dei componenti dei collegi sindacali in carica. Le particolari funzioni dell'organo sindacale devono indurre il legislatore, anche in sede di riforma dell'organo, ad adottare discipline transitorie che non ne pregiudichino l' indipendenza, eventualmente disponendo la permanenza nella carica dei suoi componenti, come avvenuto in un'altra ipotesi, nella quale è stata riconosciuta la legittimità della disciplina che, in occasione di una riforma organizzativa, aveva disposto la decadenza dei titolari di altri organi e non del collegio dei revisori (288/2008). Pertanto, la disposizione contenuta nell'articolo 133, comma 5, della l.r. Lazio 4/2006, prevedendo la decadenza automatica dei componenti degli organi di controllo amministrativo e contabile delle aziende sanitarie locali, in ordine ai quali sussistono rilevanti esigenze di tutela della neutralità e imparzialità nell'esercizio della funzione, e non risultando giustificata dall'esigenza di garantire l'applicazione di una nuova disciplina regionale relativa a tali organi, si pone in contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost.. La seconda questione di legittimità costituzionale, sollevata, per violazione dell'articolo 97 Cost., con riferimento all'articolo 133, comma 5, della l.r. Lazio 4/2006, nonché agli articoli 10 della l.r. Lazio18/1994 e 3-ter, comma 3, del d.lgs. 502/1992, nella parte in cui queste disposizioni omettono di disciplinare il procedimento di designazione dei componenti del collegio sindacale e le relative garanzie di status, non è ammissibile in conseguenza della fondatezza della prima questione. Venuta infatti meno, con essa, l'effetto di cessazione dalla carica dei ricorrenti, diviene irrilevante, ai fini della decisione di questi ultimi, la questione relativa alle modalità di designazione dei nuovi componenti e alle eventuali carenze della disciplina dello status dei membri dei collegi sindacali. Sotto altro profilo, la Corte contesta l'affermazione del TAR riguardo al carattere asseritamente lacunoso della disciplina statale sulla designazione e sulle garanzie di status dei componenti dei collegi sindacali. La circostanza che le designazioni dei membri del collegio sindacale non siano l'esito di una procedura selettiva, o che manchino specifiche disposizioni sul potere di revoca degli incarichi, non comporta che i poteri di designazione e revoca dei componenti dei collegi sindacali, che hanno presupposti diversi, possano essere esercitati arbitrariamente dall'amministrazione. Tali poteri restano comunque sottoposti alle regole generali sull'azione amministrativa, alla cui stregua il giudice amministrativo può sindacarne gli atti di esercizio.

Dichiarazione:

Dichiara la illegittimità costituzionale dell'articolo 133, comma 5, della l.r. Lazio 4/2006; dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 133, comma 5, della medesima l.r. 4/2006 e dell'articolo 10 della l.r. Lazio 18/1994, come sostituito dallo stesso articolo 133 della l.r. Lazio 4/2006; dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 3-ter, comma 3, del d.lgs. 502/1992.