Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 3, 5, comma 3, 13, 16, 21, comma 1, e 22 della legge della Provincia di Bolzano 12 ottobre 2007, n. 10 (Modifiche delle leggi provinciali in materia di protezione della fauna selvatica e di esercizio della caccia, di associazioni agrarie nonché di raccolta di funghi)

Contenuto delle disposizioni impugnate

Contenuto delle disposizioni impugnate, motivi dei ricorsi e decisione della Corte

La l.p. 10/2007 modifica la l.p. 14/1987 (Norme per la protezione della selvaggina e per l'esercizio della caccia), con la quale era stata data attuazione alla direttiva del Consiglio delle Comunità europee del 2 aprile 1979, 79/409/CEE (Direttiva del Consiglio concernente la conservazione degli uccelli selvatici).

L'articolo 3, comma 3, della l.r. 10/2007 prevede che l'assessore provinciale competente in materia di caccia, sentito l'Osservatorio faunistico provinciale, determina le deroghe previste dall'articolo 9 della Direttiva 79/409/CEE del 2 aprile 1979 sulla conservazione degli uccelli selvatici. Nel provvedimento motivato devono essere menzionate: le specie che ne formano oggetto; i mezzi, gli impianti e i metodi di cattura e di uccisione autorizzati; le condizioni di rischio; le circostanze di luogo e di tempo del prelievo, comunque di durata non superiore ad un anno; il numero dei capi complessivamente prelevabili nel periodo; i controlli e le forme di vigilanza cui il prelievo è soggetto; gli organi di sorveglianza e le persone incaricate dell'intervento.

Il Governo rileva un contrasto con la direttiva comunitaria in quanto non risultano identificate le tipologie di deroga da attivare e le ragioni sottostanti, previste invece nella indicata direttiva comunitaria, così violando l'articolo 117, comma primo, della Costituzione.

La Corte osserva in linea generale che la disciplina contenuta nella norma censurata è riconducibile all'ambito materiale della caccia: anche a fronte della competenza legislativa primaria delle Regioni a statuto speciale, spetta allo Stato la determinazione degli standard minimi e uniformi di tutela della fauna, nell'esercizio della competenza esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema (articolo 117, comma secondo, lettera s), Cost.), per l'esigenza di garantire su tutto il territorio nazionale soglie di protezione della fauna che si qualificano come "minime" nel senso che costituiscono un vincolo rigido sia per lo Stato sia per le Regioni, ordinarie e speciali, a non diminuire l'intensità della tutela.

Inoltre, la legislazione regionale e provinciale è assoggettata agli obblighi internazionali e quindi ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.

In materia di protezione della fauna, assume particolare rilievo la disciplina rigorosa dei prelievi venatori in deroga, poiché le eccezioni alle regole generali sulle modalità e sui limiti dell'esercizio della caccia rischiano di incidere negativamente, se non dettagliatamente circoscritte, sulla conservazione delle diverse specie animali.

La norma provinciale si presenta carente sotto il profilo della accurata delimitazione delle deroghe, in quanto non prevede che nel relativo provvedimento siano indicate le finalità della deroga, elencate invece in modo tassativo dall'articolo 9, comma 1, lettere a) e b), della direttiva 79/409/CEE. Non è infatti sufficiente la previsione di un provvedimento motivato da parte dell'assessore provinciale alla caccia, in assenza dell'esplicita indicazione che la motivazione deve tener conto anche delle ragioni della deroga, con specifico riguardo alle finalità per le quali la normativa comunitaria e nazionale la consente.

In questo modo, infatti, la normativa provinciale disciplinerebbe la materia in modo meno rigoroso e dettagliato rispetto alla normativa europea e nazionale.

L'articolo 5, comma 3, della l.r. 10/2007 prevede, nella seconda parte, che l'assessore provinciale competente in materia di caccia, su proposta dell'Osservatorio faunistico provinciale, può estendere il divieto di prelievo anche ad altre specie di fauna selvatica e può disporre ulteriori limitazioni o divieti in merito ai mezzi e ai periodi di caccia.

Il Governo ravvisa contrasto con il dpr 357/1997 (attuativo della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche) e con il riparto di competenze legislative stabilito nel vigente assetto costituzionale, in base al quale la caccia, in quanto attiene alla materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, appartiene alla competenza legislativa esclusiva statale ai sensi dell'articolo 117, comma secondo, lettera s), Cost..

La Corte dichiara la questione inammissibile perché non risulta indicata nella delibera del Consiglio dei ministri con la quale è stata decisa la proposizione del ricorso.

L'articolo 13 della l.r. 10/2007 disciplina i giardini zoologici, definiti come "qualsiasi complesso permanente, nel quale vengono tenuti a scopo di esposizione, per almeno sette giorni all'anno, animali vivi di specie selvatiche". Esclude da tale disciplina i circhi, i negozi di animali da compagnia, i centri di allevamento di fauna selvatica, le strutture per la detenzione di uccelli a scopo ornamentale e amatoriale e la detenzione di specie ittiche non protette (comma 1).

Il Governo osserva che la disciplina è difforme da quanto previsto dall'articolo 2, comma 2, del d.lgs. 73/2005, con violazione degli standard uniformi di tutela, di competenza esclusiva statale ex articolo 117, comma secondo, lettera s), Cost.; inoltre, le clausole di esclusione di applicabilità sono ineludibilmente indicate dall'articolo 2, comma 2, dello stesso d.lgs. 73/2005, attuativo della direttiva1999/22/CE del Consiglio dell'Unione europea sulla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici, senza che sia consentito alle amministrazioni regionali o provinciali derogarle in pejus (380/2007).

La Corte richiama la definizione di giardini zoologici fornita dalla direttiva 1999/22/CE, che li indica come "qualsiasi complesso permanente nel quale vengono tenuti a scopo di esposizione, per almeno sette giorni l'anno, animali vivi di specie selvatiche". Non esiste una materia in cui si colloca questa denominazione, né tra quelle elencate dallo Statuto del Trentino, né tra quelle di competenza esclusiva statale o concorrente; osserva però che, pur essendo finalità primaria di queste strutture l'esposizione di animali selvatici, non può dubitarsi che tale fine implichi, come necessaria premessa, quello protettivo e conservativo (v. i requisiti minimi per ottenere la licenza di apertura di un giardino zoologico, indicati dall'articolo 3 d.lgs. 73/2005). La concezione di giardino zoologico accolta dalla legislazione statale non è quindi legata solo alle tradizionali finalità espositive o ludiche, ma si collega strettamente ad obiettivi di conservazione e protezione più adeguati alla attuale cultura ecologica. I giardini tendono infatti ad essere assimilati sempre più a parchi, artificialmente costruiti, che possano perseguire, unitamente alla finalità della conservazione delle specie animali in condizioni prossime a quelle naturali, anche fini di istruzione e svago, nel rispetto del benessere degli esemplari custoditi e delle condizioni idonee alla soddisfazione delle loro esigenze biologiche.

I giardini possono essere ricondotti alla materia dei parchi per la protezione della flora e della fauna, di cui all'articolo 8, n. 16, dello Statuto speciale, ma questo non comporta che la materia non sia soggetta ai limiti e ai condizionamenti derivanti dalla competenza statale generale in materia di tutela dell'ambiente.

Anche in questa materia, come per la caccia, lo Stato detta gli standard uniformi per la tutela della fauna selvatica, in quanto parte integrante dell'ambiente naturale che deve essere preservato su tutto il territorio nazionale.

La difformità della normativa provinciale rispetto a quella statale, nelle parti in cui possono essere messi a rischio gli standard uniformi, implica pertanto l'illegittimità costituzionale, per violazione dell'articolo 117, comma secondo, lettera s), Cost., rispetto al quale la legge dello Stato opera come norma interposta.

Il comma 2 dell'articolo 13 prevede che l'Osservatorio faunistico provinciale stabilisce, nel rispetto della direttiva comunitaria 1999/22/CEE del 29 marzo 1999 del Consiglio dell'Unione europea, per ogni singola specie, i requisiti strutturali e organizzativi per l'apertura di un giardino zoologico, le modalità e gli obblighi concernenti la sua conduzione, i motivi e le condizioni per la sua chiusura.

Osserva il Governo che l'articolo 3 del d.lgs. 73/2005 stabilisce in maniera dettagliata i requisiti strutturali e organizzativi per l'apertura dei giardini zoologici. Essi sono volti a realizzare misure idonee di conservazione e quindi rientrano nella competenza legislativa esclusiva statale ex articolo 117, comma secondo, lettera s), Cost..

Ravvisa inoltre contrasto con gli articoli 4, comma 2, lettera b), e 5 del d.lgs. 73/2005 che prevedono la competenza esclusiva del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare in relazione ai motivi e alle condizioni per la chiusura dei giardini zoologici e al successivo trasferimento degli animali.

La Corte non ritiene fondata la questione: l'attribuzione all'assessore provinciale del potere di rilasciare o negare la licenza per l'apertura di un giardino zoologico non incide sulla garanzia del rispetto degli standard minimi, ma costituisce una funzione amministrativa che nella materia in oggetto spetta, per le disposizioni di attuazione dello statuto speciale, alla Provincia autonoma di Bolzano.

Il comma 3 dell'articolo 13 prevede che la licenza per l'apertura di un giardino zoologico, anche sul territorio provinciale facente parte del Parco nazionale dello Stelvio, viene rilasciata o negata dall'assessore provinciale competente per la caccia, sentito il parere dell'Osservatorio faunistico provinciale, che a tal fine esegue un'apposita ispezione diretta ad accertare la presenza dei presupposti.

Osserva il Governo che l'articolo 4 del d.lgs. 73/2005 stabilisce che la licenza viene rilasciata dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, di concerto con i Ministri della salute e delle politiche agricole e forestali, sentita la Conferenza unificata. L'autorizzazione provinciale si porrebbe quindi come sostitutiva della disciplina statale.

Inoltre, l'attribuzione all'Osservatorio di una funzione ispettiva diretta ad accertare la presenza dei presupposti viola l'articolo 6 del d.lgs. 73/2005, che attribuisce tale ruolo al Ministero dell'ambiente, che si avvale del Corpo forestale dello Stato, nonché di medici veterinari, di zoologi e di esperti del settore.

La Corte osserva che l'attribuzione all'assessore provinciale del potere di rilasciare o negare la licenza per l'apertura di un giardino zoologico non incide sulla garanzia del rispetto degli standard minimi, ma costituisce una funzione amministrativa che, ai sensi del d.lgs. 279/1974, recante le norme di attuazione dello statuto speciale, spetta, nella materia specifica, alla Provincia autonoma di Bolzano.

Il comma 4 dell'articolo 13 stabilisce che anche la proroga e la modifica di una licenza sono subordinate all'esito positivo di un'ispezione dell'Osservatorio faunistico provinciale, diretta ad accertare il rispetto delle prescrizioni della licenza.

Il comma 6 dell'articolo 13 dispone che la gestione del giardino zoologico è soggetta alla sorveglianza del Corpo forestale provinciale e che la licenza viene revocata se non sono rispettati gli obblighi in essa previsti.

Secondo il Governo, i commi 4 e 6 contrasterebbero con l'articolo 6 del d.lgs. 73/2005, che detta una disciplina diversa delle procedure di modifica della licenza e dei compiti di sorveglianza e controllo, attribuiti al Ministero dell'ambiente.

La Corte ritiene che anche per le funzioni ispettive strumentali alla proroga o alla modifica di una licenza e per quelle di sorveglianza sulla gestione si riespanda la competenza legislativa primaria di cui all'articolo 8, n. 16, dello Statuto Trentino.

Il comma 5 dell'articolo 13 stabilisce che la licenza rilasciata dall'assessore provinciale competente per la caccia per le specie appartenenti alle famiglie dei canidi, mustelidi, felidi, cervidi e bovidi sostituisce, limitatamente ai giardini zoologici, la dichiarazione di idoneità prevista dall'articolo 6 della l. 150/1992.

Il Governo ravvisa violazione dell'articolo 4, comma 3, del d.lgs. 73/2005, che prevede la generale sostituzione della licenza alla dichiarazione di idoneità.

La Corte non ritiene fondata la censura: nel sostituire la licenza con riferimento solo ad alcune specie animali, la normativa provinciale si presenta come più restrittiva e quindi più rigorosa sul piano della tutela della fauna. L'esigenza di attribuire allo Stato la fissazione degli standard minimi e uniformi di tutela non può subire compressioni quando la legge provinciale detta norme di maggior rigore sulla protezione della fauna.

L'articolo 16 stabilisce che la caccia agli ungulati selvatici, ai tetraonidi e alla coturnice soggiace alla pianificazione degli abbattimenti.

La Corte dichiara la questione inammissibile perché non risulta indicata nella delibera del Consiglio dei ministri con la quale è stata decisa la proposizione del ricorso, ed è inoltre priva di qualunque motivazione.

L'articolo 21 detta disposizioni per il caso in cui il mancato rispetto del piano di abbattimento degli ungulati provochi danni al bosco o alle colture agrarie e prevede che l'assessore provinciale competente può prescrivere al gestore del comprensorio interessato una riduzione numerica della loro consistenza.

Secondo il Governo, la disposizione si pone in contrasto con l'articolo 19, comma 2, della l. 157/1992 in relazione sia alle condizioni che consentono gli abbattimenti, sia alla competenza esclusiva dell'INFS a rendere il parere in ordine alla necessità di porre in essere un piano di controllo di una certa specie e a verificare preliminarmente l'inefficacia dei metodi ecologici di contenimento.

Osserva la Corte che l'intervento previsto dalla norma censurata si basa sul presupposto del mancato rispetto del piano di abbattimento che, ai sensi dell'articolo 19 della l. 157/1992, è autorizzato dalle Regioni e dalle Province autonome qualora l'Istituto nazionale per la fauna selvatica ritenga inefficace il ricorso a metodi ecologici. La riduzione del numero degli ungulati, prevista dalla norma impugnata, incide sulla consistenza della fauna in un dato territorio in base ad una decisione unilaterale dell'autorità provinciale, che peraltro si fonda sul mancato rispetto di un regolare piano di abbattimento e prescinde dal parere dell'INFS, il cui ruolo è stato riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale come quello di organo di consulenza non solo dello Stato, ma anche delle Regioni e delle Province autonome (210/2001 e 4/2000), proprio nella prospettiva di un controllo efficace degli standard uniformi di tutela della fauna selvatica.

L'articolo 22 detta disposizioni in materia penale e amministrativa prevedendo diverse ipotesi per le quali rinvia alle sanzioni previste dalla l. 157/1992.

Osserva il Governo che in questo modo viene invasa la competenza esclusiva statale in materia di ordinamento penale di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera l), e anche lo statuto del Trentino Alto Adige, che non riconosce alla provincia l'esercizio della potestà legislativa in tale ambito materiale.

Osserva la Corte che la norma prevede una serie di sanzioni penali, per illeciti relativi ad attività venatorie, non mediante un mero rinvio alla legge statale, ma con una specifica ed autonoma determinazione delle fattispecie cui sono collegate le pene previste dall'articolo 30 della l. 157/1992. Non accoglie il rilievo della difesa regionale, che invoca l'articolo 23 dello Statuto Trentino-Alto Adige/Südtirol, il quale consente alla Regione e alle Province di utilizzare - a presidio delle norme contenute nelle rispettive leggi - le sanzioni penali che le leggi dello Stato stabiliscono per le stesse fattispecie. La norma statutaria citata non consente né l'autonoma determinazione delle fattispecie, con un rinvio alla legge statale solo per l'individuazione delle sanzioni, né l'incorporazione delle stesse in una legge regionale o provinciale. Nel caso in esame, infatti, non si verifica una semplice utilizzazione di sanzioni penali stabilite da leggi dello Stato per fattispecie coincidenti, ma un vero e proprio esercizio della potestà legislativa in materia penale, in violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento penale prevista dall'articolo 117, secondo comma, lettera l), Cost.

Dichiarazione:

Dichiara la illegittimità costituzionale dell'articolo 3, comma 3, della l.p. di Bolzano 10/2007 nella parte in cui non prevede che nel provvedimento di deroga siano indicate la tipologia e le ragioni della deroga; dell'articolo 19-ter, commi 1 e 2, della l.p. 14/1987, introdotto dall'articolo 13, comma 1, della l.p. 10/2007; degli articoli 21 e 22 della l.p. 10/2007; inammissibili o infondate le altre questioni.