Giudizio incidentale di legittimità costituzionale degli articoli 1; 4; 8, comma 1, lettere e), f), h) ed i), e comma 2; 9, comma 1, lettera c), e comma 2; e 12 della legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6 (Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa), promosso dal TAR Lombardia, sezione IV di Milano, con dieci ordinanze emesse tra il settembre 2007 e il gennaio 2008

Contenuto delle disposizioni impugnate

La legge regionale impugnata disciplina l'insediamento e la gestione delle attività dei centri di telefonia in sede fissa inserendole nel quadro delle competenze della Regione in materia di commercio (articolo 1); disciplina le funzioni dei comuni, cui compete il rilascio delle autorizzazioni all'esercizio delle attività dei centri, e detta il procedimento di autorizzazione (articolo 4); introduce – con immediata modifica dei regolamenti comunali di igiene vigenti (comma 2) – i nuovi requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei locali, e, specificamente, le previsioni: di un servizio igienico in uso esclusivo del personale dipendente (lettera e)); di un servizio igienico riservato al pubblico, anche prossimo al locale nel caso di esercizi già attivi all'entrata in vigore della legge, ma ad uso esclusivo dello stesso per i locali con superficie fino a 60 metri quadrati; di un ulteriore servizio igienico per i locali di dimensioni superiori (lettera f)); uno spazio di attesa all'interno dei locali di almeno 9 metri quadrati, fino a 4 postazioni telefoniche, provvisto di idonei sedili posizionati in modo da non ostruire le vie di esodo (lettera h)); la superficie minima (pari a 1 metro quadrato) per ogni postazione e la sua collocazione in modo da garantire un percorso di esodo, libero da qualsiasi ingombro, nonché la larghezza minima di 1,20 metri (lettera i)).

Gli articoli 9, comma 1, lettera c), e comma 2, e 12 regolano il regime transitorio per i vecchi esercizi: l'autorizzazione è revocata, senza possibilità di proroga, se il titolare non si adegua alle vigenti norme, prescrizioni e autorizzazioni in materia edilizia, urbanistica ed igienico-sanitaria, nonché alle disposizioni sulla destinazione d'uso dei locali e degli edifici, prevenzione incendi e sicurezza, prima dell'avvio dell'attività, ovvero entro un anno dall'entrata in vigore della legge.

Motivi del ricorso

I titolari di centri di telefonia già attivi alla data di entrata in vigore della l.r. 6/2006 hanno impugnato i provvedimenti comunali che hanno disposto la cessazione dell'attività svolta per mancata conformazione ai nuovi requisiti (in prevalenza igienico-sanitari e di sicurezza dei locali) dettati dalla legge regionale. Nell'ambito di tali giudizi, il TAR denuncia la configurazione di un regime autorizzativo ulteriore e duplicativo rispetto al sistema delineato in sede comunitaria dalla direttiva 2002/21/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio istitutiva di un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica) recepita con il d.lgs. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche). I centri di telefonia non sono riconducibili alla materia del commercio, ma ai servivi di comunicazione elettronica di cui all'articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva medesima, che definisce tali servizi come «servizi forniti di norma a pagamento consistenti esclusivamente o prevalentemente nella trasmissione di segnali su reti di comunicazioni elettroniche, compresi i servizi di telecomunicazioni e i servizi di trasmissione nelle reti utilizzate per la diffusione circolare radiotelevisiva, ma ad esclusione dei servizi che forniscono contenuti trasmessi utilizzando reti e servizi di comunicazione elettronica o che esercitano un controllo editoriale su tali contenuti». Ritiene che le disposizioni censurate violino: l'articolo 117 della Costituzione, in quanto, incidendo sulla materia (concorrente) dell'ordinamento delle comunicazioni, sarebbero incompatibili con il principio di proporzionalità, di derivazione comunitaria (articolo 117, primo comma); le competenze esclusive del legislatore statale in ordine alla «tutela della concorrenza» (articolo 117, secondo comma, lettera e) Cost.) ed alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (articolo 117, secondo comma, lettera m), Cost.); l'articolo 117, terzo comma, Cost. per contrasto con i princìpi fondamentali dettati dal legislatore statale in ordine al regime autorizzatorio, princìpi desumibili dagli articoli 2, 3, 4 e 25 del Codice delle comunicazioni elettroniche. Contrasterebbero, inoltre, con gli articoli 3 e 41 della Costituzione, in quanto l'introduzione, con efficacia retroattiva, di nuovi e più rigorosi requisiti strutturali e igienico-sanitari determinerebbe una illegittima disparità di trattamento tra i centri di telefonia già attivi (chiamati, in tempi brevi e con costi elevati, ad effettuare le necessarie opere di adeguamento) e quelli aperti successivamente all'entrata in vigore delle censurate disposizioni, con ripercussioni negative sulla libertà di iniziativa economica privata e sull'assetto concorrenziale del mercato, e anche con l'articolo 15 della Costituzione, in quanto introducono misure contrarie alla libertà di comunicazione.

Decisione della Corte

Ritiene sufficientemente circostanziate solo due delle dieci ordinanze emesse; dichiara le altre otto inammissibili per genericità. La legge regionale si riferisce ad una particolare attività prevista e disciplinata dal Codice delle comunicazioni elettroniche come «servizio di comunicazione elettronica», il cui articolo 1, comma 1, lettera gg), riproduce testualmente l'articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva comunitaria del 2002. L'attività consistente nel mettere a disposizione del pubblico personal computer o telefoni, usufruendo dei servizi di fornitura delle reti emanati dalle varie aziende, rientra specificamente nella nozione di servizio di comunicazione elettronica come definito dal Codice, in quanto, appunto, consistente nell'erogazione del servizio di trasmissione di segnali su reti di comunicazione elettronica, ovvero del servizio di telecomunicazione. La ratio e la lettera di tutto il Codice sono nel senso di disciplinare l'intero arco delle comunicazioni elettroniche fino ai diritti di accesso ai mezzi da parte degli utenti. L'articolo 25 del Codice, che contempla un'autorizzazione generale, ed il relativo allegato n. 9 sono espliciti nel riferirsi anche ai fornitori al pubblico di «servizi di comunicazione elettronica». Nell'attività posta in essere dai centri di telefonia sono rinvenibili alcuni degli elementi tipici degli esercizi commerciali: l'articolo 6 della legge regionale in esame si occupa proprio degli orari e delle modalità di esercizio di tale attività (profili ascrivibili alla materia del “commercio”, v. sentenze 243/2005 e 76/1972). Si tratta tuttavia di elementi accessori e strumentali rispetto all'oggetto qualificante l'attività svolta dai centri di telefonia in sede fissa, consistente nella erogazione di un servizio di comunicazione elettronica. Il Codice delle comunicazioni elettroniche, al fine di adeguarsi alla normativa comunitaria in generale ha inteso perseguire «l'obiettivo della liberalizzazione e semplificazione delle procedure anche al fine di garantire l'attuazione delle regole della concorrenza» (336/2005). Le disposizioni del Codice intervengono in molteplici ambiti materiali, diversamente tra loro caratterizzati in relazione al riparto della competenza legislativa fra Stato e Regioni: sono, infatti, rinvenibili nel settore titoli di competenza esclusiva statale (ordinamento civile, coordinamento informativo statistico ed informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale, tutela della concorrenza); titoli di competenza legislativa ripartita (tutela della salute, ordinamento della comunicazione, governo del territorio) e anche materie di competenza legislativa residuale delle Regioni, quali, in particolare, l'industria ed il commercio. Non è pertinente l'evocazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, in quanto la disciplina regionale dei centri di telefonia non incide sulla determinazione degli standard strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto (168/2008; 50/2008, 387/2007 e 248/2006). Occorre considerare la disciplina dettata dal Codice delle comunicazioni elettroniche, e in particolare, dall'articolo 3, il quale espressamente fissa i principi generali del settore delle comunicazioni elettroniche e garantisce i diritti inderogabili di libertà delle persone nell'uso dei mezzi di comunicazione elettronica, nonché il diritto di iniziativa economica ed il suo esercizio in regime di concorrenza nel settore delle comunicazioni elettroniche (comma 1) e stabilisce che la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica, che è di preminente interesse generale, è libera (comma 2). Disposizioni del genere sono espressione della competenza esclusiva dello Stato in tema di «tutela della concorrenza» e di «ordinamento civile», prima ancora di costituire principi fondamentali in tema di «ordinamento della comunicazione». Lo stesso Codice, al comma 3 del medesimo articolo 3, prevede anche la possibilità di porre limitazioni derivanti da esigenze della difesa e della sicurezza dello Stato, della protezione civile, della salute pubblica e della tutela dell'ambiente e della riservatezza e protezione dei dati personali. Limitazioni, tuttavia, che devono essere poste da specifiche disposizioni di legge o da disposizioni regolamentari di attuazione. Il successivo articolo 4 prevede fra gli obiettivi generali della disciplina di reti e servizi di comunicazione elettronica la garanzia di un accesso al mercato delle reti e servizi di comunicazione elettronica secondo criteri di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità, nonché la promozione della semplificazione dei procedimenti amministrativi e la partecipazione ad essi dei soggetti interessati. I principi generali del Codice trovano concretizzazione nella previsione di una autorizzazione generale che l'articolo 25 del Codice richiede per lo svolgimento dell'attività di fornitura di servizi di comunicazione elettronica, autorizzazione che consegue alla presentazione al Ministero per le comunicazioni da parte degli interessati di una apposita dichiarazione contenente l'intenzione di iniziare la fornitura di reti o servizi di comunicazione elettronica, unitamente alle informazioni strettamente necessarie per consentire al Ministero di tenere un elenco aggiornato dei fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica, ed integrata da quanto appositamente richiesto dall'allegato n. 9 del Codice. Coerente rispetto al principio di libertà nell'attività di fornitura ed all'obiettivo della massima semplificazione dei procedimenti è la circostanza che la dichiarazione costituisce denuncia di inizio attività, di modo che «l'impresa è abilitata ad iniziare la propria attività a decorrere dall'avvenuta presentazione della dichiarazione»; il Ministero può solo disporre, entro il termine di sessanta giorni, «se del caso, con provvedimento motivato da notificare agli interessati entro il medesimo termine, il divieto di prosecuzione dell'attività» laddove verifichi d'ufficio la mancanza dei requisiti richiesti (articolo 25, comma 4). La legge regionale si pone in contrasto rispetto a questo quadro normativo istituito dallo Stato membro. Essa, infatti, in nome della competenza legislativa regionale in materia di commercio, pretende di disciplinare organicamente «l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa», prevedendo, all'articolo 4, la necessità di uno speciale provvedimento autorizzatorio, diverso ed ulteriore rispetto a quello previsto dall'articolo 25 del Codice che il comune è chiamato a concedere o negare entro novanta giorni dalla presentazione della domanda, e al cui rilascio è subordinato l'esercizio dell'attività. Inoltre, il conseguimento del provvedimento autorizzatorio è subordinato dall' articolo 4 alla sussistenza di requisiti alquanto eterogenei (“morali” per i titolari ed i gestori – articolo 3; di disponibilità dei locali – articolo 4; di caratteristiche igienico-sanitarie, di presenza di sufficienti misure di sicurezza dei luoghi di lavoro e di prevenzione degli incendi – articolo 8; di natura urbanistica – articolo 7; ecc.), i quali si sovrappongono, largamente ed in diversi ambiti, ai requisiti previsti dal Codice e dalle leggi a cui questo rinvia e, soprattutto, contraddicono palesemente l'unicità del procedimento autorizzativo e le collegate esigenze di semplificazione e tempestività dei procedimenti. La possibilità, prevista dall'articolo 25, comma 1, del Codice, di inserire limitazioni alla libertà nella fornitura di servizi di comunicazione elettronica presuppone la sussistenza di esigenze della difesa e della sicurezza dello Stato e della sanità pubblica, compatibilmente con le esigenze della tutela dell'ambiente e della protezione civile. Queste disposizioni possono solo integrare la procedura autorizzativa prevista dall'articolo 25 (d'altra parte, lo stesso allegato 9 al Codice prevede che il dichiarante, al momento della richiesta di autorizzazione, debba garantire anche il rispetto «delle condizioni che possono essere imposte alle imprese in virtù di altre normative non di settore») o temporaneamente ad essa sommarsi in casi di emergenza (v. articolo 7, comma 1, d.l. 144/2005, recante «Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale», convertito, con modificazioni, nella legge 31 luglio 2005, n. 155, che fino al 31 dicembre 2008 prevede la necessità anche di una licenza del Questore). Confligge con le scelte operate dal legislatore statale in tema di liberalizzazione dei servizi di comunicazione elettronica e di semplificazione procedimentale la introduzione, ad opera del legislatore regionale, di un vero e proprio autonomo procedimento autorizzatorio per lo svolgimento dell'attività dei centri di telefonia, ferma restando la possibilità per i comuni, tramite la loro potestà regolamentare, e le Regioni, tramite la loro potestà legislativa, di disciplinare specifici profili incidenti anche su questo settore.

Dichiarazione:

Dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 1, 4, 9, comma 1, lettera c), e comma 2, e 12, della l.r. 6/2006; per il rapporto strumentale che intercorre tra le disposizioni dichiarate illegittime e le altre disposizioni della legge, ritiene che il vizio d'incostituzionalità non possa non proiettarsi sull'intera disciplina dei centri di telefonia, determinandone la complessiva caducazione ai sensi dell'articolo 27 della legge 87/1953.