Giudizi principali di legittimità costituzionale dell'art. 13 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale) convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, promossi dalle Regioni Veneto, Sicilia, Friuli Venezia-Giulia e Valle d'Aosta
Contenuto delle disposizioni impugnate
La disposizione censurata prevede che, per evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e assicurare la parità degli operatori, le società a capitale interamente pubblico o misto o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali alla loro attività (con esclusione dei servizi pubblici locali), nonché, nei casi consentiti, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, devono operare esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, né in affidamento diretto né con gara e non possono partecipare ad altre società o enti. Le società che svolgono l'attività di intermediazione finanziaria prevista dal Testo unico di cui al d. lgs. 385/1993 sono escluse dal divieto di partecipazione ad altre società o enti (comma 1).
Le medesime società sono ad oggetto sociale ed esclusivo e non possono agire in violazione delle regole di cui al comma 1 (comma 2); entro trenta mesi dall'entrata in vigore del decreto le società di cui al comma 1 devono cessare le attività non consentite e le relative modalità (comma 3); i contratti conclusi dopo la data di entrata in vigore del decreto e in violazione del medesimo sono nulli; rimangono efficaci i contratti conclusi dopo la medesima data, in esito a procedure di aggiudicazione bandite prima della stessa (comma 4).
Motivi del ricorso
La disciplina statale è volta ad evitare che soggetti destinatari dei cosiddetti “obblighi di servizio pubblico”, solo formalmente privatizzati, ma soggetti all'influenza dominante dei pubblici poteri, possano operare avvantaggiandosi del regime speciale di cui godono anche sul libero mercato. Le Regioni ricorrenti ritengono che la disciplina violi la sfera di autonomia regionale perché, facendo valere ragioni di tutela della concorrenza, comprime irragionevolmente l'autonomia legislativa e amministrativa della Regione, stabilendo una disciplina puntuale che non lasci ad esse alcuno spazio per dettare una normativa che tenga conto delle necessità locali e nemmeno dei tempi di attuazione dei principi statali secondo criteri di adeguatezza e proporzionalità. Prevedendo limitazioni solo per le società a capitale interamente pubblico o misto pubblico-privato, costituite o partecipate dalle amministrazioni regionali e locali, il legislatore statale le ha penalizzate rispetto alle società costituite o partecipate dallo Stato o concessionarie di pubblici servizi, in violazione, oltre che dell'art. 41 Cost., anche dell'art. 3 senza attenersi ad alcun criterio di proporzionalità ed adeguatezza. Disciplinando l'attività di enti strumentali, la disposizione appare lesiva della competenza legislativa esclusiva regionale in materia di organizzazione degli uffici e degli enti regionali.
Decisione della Corte
Le disposizioni impugnate definiscono il proprio ambito di applicazione non secondo il titolo giuridico in base al quale le società stesse operano, ma in relazione al loro oggetto sociale. Esse si fondano sulla distinzione tra attività amministrativa in forma privatistica e attività d'impresa di enti pubblici; entrambe possono essere svolte attraverso società di capitali, ma le condizioni di svolgimento sono diverse. Nel primo caso (attività amministrativa in forma privatistica), l'attività amministrativa, di natura finale o strumentale, è posta in essere da società di capitali che operano per conto di una pubblica amministrazione; nel secondo caso (attività d'impresa di enti pubblici) vi è erogazione di servizi rivolta al pubblico (consumatori o utenti) in regime di concorrenza. Le disposizioni impugnate mirano a separare le due attività per evitare che un soggetto che svolge attività amministrativa eserciti allo stesso tempo attività d'impresa, beneficiando dei privilegi dei quali può godere in quanto pubblica amministrazione. Non è negata né limitata la libertà di iniziativa economica degli enti territoriali, ma è imposto loro di esercitarla distintamente dalle proprie funzioni amministrative, rimediando ad una frequente commistione che il legislatore statale ritiene distorsiva della concorrenza. Occorre a questo riguardo valutare sia l'oggetto della disciplina, sia la sua finalità. Per quanto attiene all'oggetto, le disposizioni in esame riguardano l'attività di società partecipate dalle Regioni e dagli enti locali. Si tratta di un oggetto che può rientrare nella materia dell'organizzazione amministrativa, di competenza legislativa regionale, o, come le previsioni in materia di contratti pure contenute nell'articolo impugnato, nella materia dell'«ordinamento civile», di competenza legislativa esclusiva dello Stato. L'ambito di tale ultima materia è stato precisato dalla Corte nel senso che la potestà legislativa dello Stato comprende gli aspetti che ineriscono a rapporti di natura privatistica, per i quali sussista un'esigenza di uniformità a livello nazionale; non è esclusa dalla presenza di aspetti di specialità rispetto alle previsioni codicistiche; comprende la disciplina delle persone giuridiche di diritto privato; in essa sono inclusi istituti caratterizzati da elementi di matrice pubblicistica, ma che conservano natura privatistica (159 e 51 del 2008; 438 e 401 del 2007 e 29/2006). La disciplina censurata non rientra nella materia dell'organizzazione amministrativa perché non è rivolta a regolare una forma di svolgimento dell'attività amministrativa. Essa rientra, invece, nella materia - definita prevalentemente in base all'oggetto - «ordinamento civile», perché mira a definire il regime giuridico di soggetti di diritto privato e a tracciare il confine tra attività amministrativa e attività di persone giuridiche private. Dal secondo punto di vista, le disposizioni impugnate hanno il dichiarato scopo di tutelare la concorrenza. La Corte ha delimitato la «tutela della concorrenza» nel senso che la titolarità della relativa potestà legislativa consente allo Stato di adottare misure di garanzia del mantenimento di mercati già concorrenziali e misure di liberalizzazione dei mercati stessi; queste misure possono anche essere volte a evitare che un operatore estenda la propria posizione dominante in altri mercati; l'intervento statale può consistere nell'emanazione di una disciplina analitica, la quale può influire su materie attribuite alla competenza legislativa delle Regioni; spetta alla Corte effettuare un rigoroso scrutinio delle relative norme statali, volto ad accertare se l'intervento normativo sia coerente con i principi della concorrenza e proporzionato rispetto a questo fine (sentenze 63 e 51 del 2008; 421, 401, 303 e 38 del 2007). L'obiettivo delle disposizioni impugnate è di evitare che soggetti dotati di privilegi operino in mercati concorrenziali: la disciplina delle società con partecipazione pubblica dettata dalla norma statale è volta ad impedire che esse costituiscano fattori di distorsione della concorrenza, rientra, quindi, nella materia - definita prevalentemente in base al fine - della «tutela della concorrenza». Le disposizioni impugnate sono riconducibili alla competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento civile, in quanto volte a definire i confini tra l'attività amministrativa e l'attività d'impresa, soggetta alle regole del mercato, e alla competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza, in quanto volte ad eliminare distorsioni della concorrenza stessa. Ai fini della riconducibilità della disciplina contestata alla tutela della concorrenza, resta da valutare, indipendentemente da valutazioni di merito sul suo contenuto, la proporzionalità di tale disciplina e, quindi, la sua idoneità a perseguire finalità inerenti alla tutela della concorrenza (sentenze 452 e 401 del 2007). Questo scrutinio va operato distintamente per le varie previsioni dell'articolo impugnato. Vengono in considerazione, in primo luogo, quelle che impediscono alle società in questione di operare per soggetti diversi dagli enti territoriali soci o affidanti, imponendo di fatto una separazione societaria, e obbligandole ad avere un oggetto sociale esclusivo. Esse mirano ad assicurare la parità nella competizione, che potrebbe essere alterata dall'accesso di soggetti con posizioni di privilegio in determinati mercati. Da questo punto di vista, esse non appaiono irragionevoli, né sproporzionate rispetto alle esigenze indicate. Va valutato, in secondo luogo, il divieto di detenere partecipazioni in altre società o enti. Esso è complementare rispetto alle altre disposizioni considerate. É volto, infatti, a evitare che le società in questione svolgano indirettamente, attraverso proprie partecipazioni o articolazioni, le attività loro precluse. La disposizione impugnata vieta loro non di detenere qualsiasi partecipazione o di aderire a qualsiasi ente, ma solo di detenere partecipazioni in società o enti che operino in settori preclusi alle società stesse. Intesa in questi termini, la norma appare proporzionata rispetto al fine di tutela della concorrenza. Le ulteriori disposizioni, che dettano una disciplina transitoria e dispongono in ordine ai contratti conclusi successivamente all'entrata in vigore del decreto-legge, costituiscono sanzione e complemento delle disposizioni finora considerate e, a loro volta, regolano non irragionevolmente la fase di adeguamento alla nuova disciplina da parte delle società destinatarie di essa.
Dichiarazione:
Dichiara le questioni sollevate parte inammissibili e parte infondate.