Giudizi incidentali di legittimità costituzionale delle leggi della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 20 (Istituzione del Parco naturale regionale “Isola di S. Andrea e litorale di Punta Pizzo”), 28 maggio 2007, n. 13 (Istituzione del Parco naturale regionale “Litorale di Ugento”) e 26 ottobre 2006, n. 30 (Istituzione del Parco naturale regionale “Costa di Otranto – Santa Maria di Leuca e Bosco di Tricase”) promossi rispettivamente con otto, tre e cinque ordinanze sollevate dal TAR Puglia

Contenuto delle disposizioni impugnate

Le tre leggi regionali istituiscono tre parchi naturali.

Motivi del ricorso

Numerosi soggetti titolari di diritti reali su beni immobili ricadenti in zone ubicate all'interno dei parchi naturali istituiti con le tre leggi censurate avevano impugnato gli atti del procedimento amministrativo prodromico alla adozione degli atti legislativi. Il TAR Puglia ha sollevato questione di legittimità costituzionale delle tre leggi, rilevandone il contrasto con gli articoli 3 e 97 della Costituzione, per lesione dei principi di ragionevolezza e buon andamento della pubblica amministrazione. Esse sarebbero infatti state approvate dal Consiglio regionale senza tener conto di quanto era stato stabilito dallo stesso TAR, con quattro sentenze del 2006, quanto alle modalità di attivazione, nelle fasi amministrative preordinate alla istituzione dei parchi naturali, del contraddittorio con i soggetti interessati. Limitatamente alla censura riguardante la l.r. 20/2006, il Consiglio regionale non avrebbe tenuto conto della circostanza che, in sede di conferenza di servizi, non sarebbe stata raggiunta l'unanimità dei partecipanti riguardo alla perimetrazione del Parco naturale.

Decisione della Corte

Ripercorre la normativa regionale in materia di istituzione delle aree regionali protette, dalla l.r. 19/1997, che prevedeva la convocazione da parte del Presidente della giunta di “preconferenze” di servizi volte alla individuazione delle linee guida per la redazione di documenti di indirizzo. In base all'esito delle “preconferenze”, veniva poi precisata la descrizione dei luoghi, la loro perimetrazione, le misure di salvaguardia, i vincoli e gli eventuali indennizzi. Il procedimento è stato poi snellito dalla successiva l.r. 22/2006. Le tre leggi censurate istituiscono i tre parchi naturali (anche se non è ben chiaro se in esse sia stato applicato il modello procedimentale previsto dalla l.r. 22/2006, o dalla 19/2007, o un sistema misto). Non ritiene fondata la questione: la disposizione richiamata è inconferente rispetto all'indicato profilo di incostituzionalità. Il precetto relativo al principio di buon andamento della pubblica amministrazione espresso dall'art. 97 della Costituzione è infatti applicabile esclusivamente all'amministrazione, mentre nel caso in esame è in discussione non il contenuto di una disposizione legislativa che imponga un determinato comportamento alla pubblica amministrazione (ipotesi alla quale è certamente pertinente il sindacato di costituzionalità esperito alla stregua dell'art. 97 della Costituzione), ma esclusivamente l'andamento di un'attività che, in toto, è riferibile allo svolgimento della funzione legislativa. L'art. 97 Cost. costituisce parametro di legittimità costituzionale di una disposizione legislativa che regola una procedura amministrativa, ma non può essere invocato per valutare il corretto svolgimento di un iter procedimentale legislativo. I profili di irragionevolezza ravvisati nelle tre leggi censurate non sono direttamente riferibili al contenuto precettivo delle disposizioni regionali, ma si fonderebbero sulla circostanza che il legislatore regionale non avrebbe tenuto conto, nell'emanare le leggi, di quanto statuito, con riferimento al prodromico procedimento amministrativo, dallo stesso TAR rimettente in quattro sentenze, delle quali, peraltro, neppure risulta l'avvenuto passaggio in giudicato. Per far derivare dalla censura l'affermazione della fondatezza della questione di illegittimità costituzionale, occorrerebbe presupporre la sussistenza di un vincolo procedimentale all'attività legislativa che possa essere dettato da organi giudiziari. La circostanza che, viceversa, la funzione legislativa, anche regionale, può essere condizionata solo con disposizioni che traggano direttamente la loro origine dalla Costituzione, esclude la possibilità che un siffatto vincolo possa derivare da decisioni assunte in sede giurisdizionale. L'art. 23 della legge quadro statale sulle aree protette 394/1991 esprime il principio fondamentale che sia una legge regionale ad istituire il parco naturale regionale, e non può affermarsi che, in deroga al generale principio della modificabilità della legge anteriore da parte della posteriore, la legge successiva non possa innovare i modelli procedurali amministrativi previsti da leggi precedenti. Quanto al rapporto tra legge e atto amministrativo, tanto la Costituzione (artt. 70 e 121), quanto gli Statuti regionali definiscono la legge, non in ragione del suo contenuto strutturale o materiale, bensì in dipendenza dei suoi caratteri formali, quali la provenienza da un certo organo o da un certo potere, il procedimento di formazione e il particolare valore giuridico (rango primario delle norme legislative, trattamento giuridico sotto il profilo del sindacato, residenza all'abrogazione, etc.). Non si può affermare che il divieto di leggi a contenuto particolare e concreto tocchi soltanto le Regioni in conseguenza di un presunto principio generale dell'ordinamento giuridico, poiché un principio del genere, concernendo i caratteri strutturali della legge diretti a qualificarne l'essenza o l'identità tipologica come atto normativo, dovrebbe essere desunto da una inequivoca norma avente un rango superiore alla stessa legge, che non è dato rinvenire nel nostro ordinamento positivo. D'altra parte, nessuna disposizione costituzionale o statutaria comporta una riserva agli organi amministrativi o “esecutivi” degli atti a contenuto particolare e concreto (143/1989). Per consolidata giurisprudenza, non è preclusa alla legge ordinaria la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati all'autorità amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto, ossia di leggi-provvedimento (267/2007, 347/1995). La legittimità di questo tipo di leggi deve, quindi, essere valutata in relazione al loro specifico contenuto. In considerazione del pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare o derogatorio (185/1998; 153/1997), la legge-provvedimento è, conseguentemente, soggetta ad uno scrutinio stretto di costituzionalità (sentenze 429/2002, 364/1999, 153 e 2 del 1997), essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore. Questo sindacato deve essere tanto più rigoroso quanto più marcata sia, come nella specie, la natura provvedimentale dell'atto legislativo sottoposto a controllo (153/1997).

Dichiarazione:

Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale.