Giudizio principale di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1, 6, 7, e 8 della legge della Regione Calabria 5 gennaio 2007, n. 2 (Istituzione e disciplina della Consulta statutaria)
Contenuto delle disposizioni impugnate
Le disposizioni impugnate prevedono che, nei sei anni dello svolgimento del loro mandato, i componenti della Consulta (scelti tra magistrati, professori universitari e avvocati) non possono essere perseguiti per responsabilità penale, civile o contabile, esclusivamente, per le opinioni espresse (dissenzienti o consenzienti) e per i voti dati nello stretto esercizio delle loro funzioni (art. 3, comma 1); attribuiscono ai componenti della Consulta statutaria la facoltà di depositare, in relazione alle sole decisioni e non ai pareri, e nei soli casi previsti dal regolamento, motivazioni aggiuntive firmate, diverse (opinioni concorrenti) o contrarie (opinioni dissenzienti) a quella assunta collegialmente dalla Consulta a sostegno del dispositivo adottato (art. 6, comma 2).
Le decisioni della Consulta si distinguono in deliberazioni interne e deliberazioni esterne (art. 7, comma 1); le decisioni prese su richiesta del Presidente della Giunta regionale, del Presidente del Consiglio regionale, del Presidente del Consiglio delle autonomie locali e di un terzo dei componenti del Consiglio regionale attengono alla funzione di garanzia dell'organo e si distinguono in due parti, dispositivo e motivazione. In conformità allo statuto, esse riguardano: conflitti tra organi della Regione, conflitti tra organi della Regione ed enti locali; compatibilità di proposte di legge o di regolamento con lo Statuto; regolarità e ammissibilità delle richiesta di referendum (art. 7, comma 2); ad eccezione del caso di conflitti tra organi della Regione o fra Regione ed enti locali originati da una legge o da un regolamento, il giudizio sulla compatibilità di proposte di legge o di regolamento con lo Statuto ha carattere preventivo, ossia deve essere presentato dai soggetti legittimati prima che gli atti in esame siano rispettivamente promulgati ed emanati (art. 7, comma 3).
Gli organi regionali e gli altri soggetti istituzionali interessati, si attengono alle decisioni e ai pareri della Consulta (art. 8, comma 1); con l'eccezione dei casi indicati dai commi 3 e 4, le decisioni sono vincolanti per i soggetti interessati e per tutti gli enti ed organi della Regione (art. 8, comma 2); ove
Motivi del ricorso
In relazione all'art. 3, comma 1, viene osservato che non è consentito alle Regioni stabilire autonomamente delle scriminanti delle cause di responsabilità penale, civile e amministrativa che non siano già previste alla normativa statale; gli articoli 6, 7 e 8 attribuiscono alla Consulta statutaria poteri ulteriori rispetto alla emanazione di pareri semplicemente consultivi, configurando l'adozione da parte della stessa di decisioni e pareri di carattere vincolante per i soggetti interessati e per tutti gli enti e organi della Regione, istituto quest'ultimo tipico delle decisioni a contenuto giurisdizionale. Ciò determina un contrasto con l'art. 123 della Costituzione nella parte in cui prevede che in ogni Regione lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali.
Decisione della Corte
Dichiara l'inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 6, 7 e 8 promosse in riferimento all'art. 123, quarto comma, Cost., che prevede l'istituzione in ogni Regione del «Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali». La Consulta statutaria oggetto del giudizio è organo ben diverso da quello previsto dall'art. 123 Cost., in quanto non svolge funzioni di raccordo e consultazione tra la Regione e gli enti locali, ma, in Calabria come in altre Regioni, esercita funzioni di garanzia e consulenza sull'applicazione e l'interpretazione delle norme statutarie. Ritiene fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1. La speciale guarentigia di cui all'art. 122, quarto comma, Cost., collegata a quella prevista dall'art. 68, primo comma, Cost., assicura ai consiglieri regionali l'insindacabilità per i voti dati e le opinioni espresse nell'esercizio delle loro funzioni. La ratio della garanzia costituzionale si rinviene nel parallelismo con le guarentigie dei membri del Parlamento in relazione al nucleo essenziale comune e caratterizzante delle funzioni degli organi “rappresentativi” dello Stato e delle Regioni, per finalità di tutela delle più elevate funzioni di rappresentanza politica, anzitutto la funzione legislativa, volendosi garantire da qualsiasi interferenza di altri poteri il libero processo di formazione della volontà politica (69/1985). L'esigenza di rango costituzionale sottesa alla guarentigia giustifica deroghe eccezionali all'attuazione della funzione giurisdizionale. L'estensione di tale tipo di immunità a soggetti diversi dai consiglieri regionali contrasta sia con l'interpretazione letterale dell'art. 122 Cost., sia con la ratio dell'istituto (81/1975: nella specie, si trattava dell'estensione ai componenti della Giunta regionale della garanzia dell'insindacabilità). La norma costituzionale derogatoria, rimasta invariata dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, è quindi di stretta interpretazione. Ogni sua dilatazione al di là dei limiti precisi voluti dalla Costituzione costituisce una violazione dell'integrità della funzione giurisdizionale, posta a presidio dell'uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge. Inoltre, la possibilità di introdurre nuove cause di esenzione dalla responsabilità penale, civile o amministrativa esorbiterebbe dalla sfera di competenze legislative costituzionalmente attribuite alle Regioni, trattandosi di materia riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.. Non ritiene fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, sollevata in riferimento agli artt. 102, 103 e 117, secondo comma, lettera l), Cost.. La semplice previsione della possibilità di far risultare in modo ufficiale, da parte dei componenti, i motivi del proprio consenso o dissenso rispetto alla deliberazione assunta, non caratterizza in senso giurisdizionale l'organo in questione: tale facoltà è riconosciuta ai membri di tutti i collegi amministrativi, con modalità diverse di manifestazione e di registrazione. La disciplina delle modalità di esercizio di questa facoltà rientra anzi nel potere di autoorganizzazione di cui la stessa Regione dispone ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost. Sono invece fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 7 e 8. L'introduzione di un organo di garanzia nell'ordinamento statutario regionale non è, come tale, in contrasto con la Costituzione, ferma restando la necessità di valutare, nei singoli specifici profili, la compatibilità delle norme attributive allo stesso di competenze determinate (12/2006). E' certo ammissibile attribuire a tali organi di garanzia un potere consultivo, ancorché il contenuto negativo del parere reso determini l'obbligo di riesame dell'atto (378/2004). Occorre stabilire se la previsione contenuta nelle disposizioni censurate, di «decisioni» su oggetti dalla stessa determinati è compatibile con la natura amministrativa dell'organo o se, invece, il carattere vincolante di tali atti li qualifichi come sostanzialmente giurisdizionali e pertanto estranei alla sfera di competenza del legislatore regionale. Osserva che la competenza ad emanare atti decisori non è riservata agli organi giurisdizionali: l'ordinamento giuridico italiano conosce molteplici tipi di atti riconducibili alla categoria delle decisioni amministrative, che si caratterizzano proprio per essere atti amministrativi di accertamento, volti a risolvere conflitti, decidendo, in un caso concreto, sull'applicabilità di una norma o sulle modalità di applicazione della stessa. Considerando le competenze decisorie attribuite alla Consulta statutaria come enumerate dall'art. 7, osserva che le «decisioni» hanno efficacia vincolante per gli organi regionali e per «gli altri soggetti istituzionali interessati» (art. 8, comma 1): si tratta pertanto di decisioni amministrative che tendono ad eliminare dubbi e controversie sull'interpretazione delle disposizioni statutarie e delle leggi regionali riguardanti i rapporti tra la Regione e gli altri enti che operano nell'ambito del suo territorio. Tali decisioni non possono né precludere né, in alcun modo, limitare la competenza degli organi giurisdizionali, ordinari o amministrativi, eventualmente richiesti, nei modi rituali, di pronunciarsi sui medesimi atti già oggetto di valutazioni da parte della Consulta statutaria. Le stesse «decisioni» della Consulta possono quindi ovviamente diventare oggetto di un giudizio di legittimità dei competenti organi giudiziari. Le previsioni sono coerenti con l'art. 57 dello statuto della Regione Calabria. Le competenze della Consulta statutaria previste dalle norme censurate non hanno natura giurisdizionale e risultano conformi alle previsioni statutarie. Il carattere vincolante delle «decisioni» della Consulta statutaria deve comunque mantenersi nell'ambito dell'organizzazione regionale, che comprende «tutti gli enti ed organi della Regione», con la conseguenza che tra gli altri «soggetti interessati», menzionati dal comma 2 dell'art. 8, non possono essere inclusi gli enti locali, la cui autonomia è costituzionalmente garantita dall'art. 114, primo e secondo comma, Cost.. E' invece illegittimo il comma 4 dell'art. 8 della l.r. 2/2007, poiché ogni valutazione sulle leggi regionali promulgate o sui regolamenti emanati appartiene alla competenza esclusiva rispettivamente della Corte costituzionale e dei giudici comuni, ordinari e amministrativi. Ogni valutazione sulla legittimità di atti, legislativi o amministrativi, successiva alla loro promulgazione o emanazione è estranea alla sfera delle attribuzioni regionali. Ravvisa anche l'illegittimità costituzionale del comma 3 dell'art. 7, limitatamente alle parole «Ad eccezione del caso di conflitti fra organi della Regione o fra Regione ed Enti locali originati da una legge o da un regolamento, nel quale i soggetti legittimati devono ricorrere alla Consulta entro 30 giorni dalla promulgazione della legge», per gli stessi motivi enunciati a proposito del comma 4 dell'art. 8: la Consulta statutaria non può essere investita di valutazioni di legittimità concernenti leggi regionali promulgate o regolamenti emanati. Ogni valutazione di legittimità è riservata, nei termini, nei limiti e con le modalità previsti dalla Costituzione e dalle leggi vigenti, alla Corte costituzionale ed ai giudici ordinari e amministrativi.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1; dell'art. 7, comma 3, limitatamente alle parole: «Ad eccezione del caso di conflitti fra organi della Regione o fra Regione ed Enti locali originati da una legge o da un regolamento, nel quale i soggetti legittimati devono ricorrere alla Consulta entro 30 giorni dalla promulgazione della legge» e dell'art. 8, comma 4, della l.r. Regione Calabria 2/2007; inammissibili o infondate le altre questioni.