Giudizio principale di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 892, 893, 894 e 895, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), promosso dalla Regione Lombardia
Contenuto delle disposizioni impugnate
Contenuto delle disposizioni impugnate e motivo dei ricorsi
Il comma 892, al fine di estendere e sostenere in tutto il territorio nazionale la realizzazione di progetti per la società dell'informazione, autorizza una spesa di dieci milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009; demanda a decreto di natura non regolamentare del Ministero per le riforme e le innovazioni tecnologiche nella pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, l'individuazione delle aree destinatarie della sperimentazione, nonché le modalità operative e di gestione di tali progetti.
In analoga violazione incorre il comma 895, secondo il quale, nella valutazione dei progetti da finanziare con lo stanziamento di cui al comma 892, viene data priorità a quelli che utilizzano o sviluppano determinati aspetti di software, che possono avere incisive ripercussioni sulle modalità di organizzazione delle amministrazioni che le adotteranno, senza prevedere nessun tipo di intesa, neanche la semplice consultazione, con
Il comma 893, che istituisce il «Fondo per il sostegno agli investimenti per l'innovazione negli enti locali» lede le competenze regionali perché, finanziando i progetti per la digitalizzazione dell'attività amministrativa ed in particolare quelli di diretto interesse dei cittadini e delle imprese, opera in un ambito idoneo a determinare una forte incidenza sull'esercizio concreto delle funzioni in materia di organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti locali.
Il comma 894 demanda ad un decreto del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, da adottare congiuntamente con il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, e di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, la definizione dei criteri di distribuzione ed allocazione del Fondo di cui al comma 893, limitandosi a prevedere il mero parere della Conferenza unificata.
Decisione della Corte
Le disposizioni in esame si riferiscono innanzitutto all'amministrazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali e, quindi, rinvengono la loro legittimazione nell'art. 117, secondo comma, lettere g) e r), della Costituzione, che assegnano alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, rispettivamente, le materie «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» e «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale». Le norme in questione sono suscettibili, tuttavia, di trovare applicazione anche nei confronti delle Regioni e degli enti locali, come risulta dalla previsione del comma 892 che richiede, per l'emanazione del decreto di natura non regolamentare da parte del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, il concerto con il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali per gli interventi relativi alle Regioni e agli enti locali. Le disposizioni che attengono a questo genere di questioni devono essere interpretate nel senso che le stesse – nella parte riguardante le Regioni e gli enti territoriali – costituiscono espressione della potestà legislativa esclusiva statale nella materia del «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale», ex art. 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione (31/2005). L'attribuzione a livello centrale della detta materia corrisponde alla necessità di assicurare una comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, in modo da permettere la comunicabilità tra i sistemi informatici della pubblica amministrazione (31/2005 e 17/2004). Infatti, il comma 895 indica come priorità, per il finanziamento dei progetti, l'utilizzo o lo sviluppo di «applicazioni software a codice aperto» e prevede, ai fini della comunicabilità, che i «codici sorgente, gli eseguibili e la documentazione dei software sviluppati» vengano mantenuti «in un ambiente di sviluppo cooperativo, situato in un web individuato dal Ministero per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione al fine di poter essere visibili e riutilizzabili». Le disposizioni oggetto dei giudizi definiti con le sentenze 31/2005 e 17/2004 avevano un contenuto precettivo che veniva ad incidere su competenze regionali relative, nelle fattispecie previste dai primi tre commi dell'art. 26 della l. 289/2002, alla materia dell'organizzazione amministrativa delle Regioni. Nel caso in esame, le disposizioni legislative censurate non incidono su specifiche competenze delle Regioni, ma individuano queste ultime semplicemente come aree territoriali sulle quali può svolgersi la sperimentazione e come possibili soggetti interlocutori dei progetti per i quali viene autorizzata una spesa d'importo non particolarmente significativo (10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009). Non ricorrono esigenze che rendano necessarie forme di coinvolgimento. L'art. 14 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell'amministrazione digitale) ha affrontato la questione dell'esatta identificazione di uno degli aspetti maggiormente problematici, in questa materia, nei rapporti tra Stato e Regioni, vale a dire il confine ed i limiti del potere di coordinamento. La disposizione si prefigge di definire un assetto organico dei rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali in materia di informatica che risulti conforme al dettato della lettera r) del secondo comma dell'art. 117 Cost., come precisato dalla giurisprudenza costituzionale. La formulazione dell'art 14 richiamato è il risultato, infatti, del confronto tra il legislatore delegato e la Conferenza unificata Stato-Regioni-Città-Autonomie locali ed insieme della elaborazione che il legislatore delegato ha fatto della giurisprudenza costituzionale. In questa prospettiva, il primo comma dell'art. 14 identifica il limite della competenza esclusiva dello Stato, di cui alla lettera r), secondo comma, dell'art. 117 Cost., là dove individua il concretizzarsi del coordinamento nella definizione di regole tecniche, che possono anche investire aspetti di carattere organizzativo, allorché gli stessi siano ritenuti necessari al fine di garantire la omogeneità nella elaborazione e trasmissione dei dati (31/2005). Ne consegue che la disposizione deve essere intesa nel senso che lo Stato disciplina il coordinamento informatico, oltre che per mezzo di regole tecniche, anche quando sussistono esigenze di omogeneità ovvero anche «profili di qualità dei servizi» e di «razionalizzazione della stessa», funzionali a realizzare l'intercomunicabilità tra i sistemi informatici delle amministrazioni (17/2004). I commi 892 e 895 della l. 296/2006 si collocano all'interno di questo confine, in quanto dettano regole tecniche funzionali alla comunicabilità dei sistemi ed al loro sviluppo collaborativo, favorendo il riuso dei software elaborati su committenza del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione con lo scopo di razionalizzare la spesa e, contemporaneamente, favorire l'uniformità degli standard. Non può essere evocata una violazione del principio di leale collaborazione, che risulta invece rispettato proprio in base al dettato del citato art. 14 del Codice. I commi 893 e 894, oltre a rientrare nella competenza esclusiva dello Stato di cui alla lettera r), secondo comma, dell'art. 117 della Costituzione, trovano fondamento nella lettera p) dello stesso secondo comma che attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato la materia delle «funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane». Il Fondo, infatti, ha la finalità di finanziare progetti degli enti locali relativi agli interventi di digitalizzazione dell'attività amministrativa, in particolare per quanto riguarda i procedimenti di diretto interesse dei cittadini e delle imprese. Esso costituisce, quindi, uno strumento per agevolare lo svolgimento, da parte degli enti territoriali, di quelle funzioni fondamentali che la Costituzione afferma costituiscano una loro ineliminabile attribuzione. L'intervento in sussidiarietà delle funzioni amministrative viene, in questa fattispecie, effettuato con riferimento a materie – quelle di cui alle già ricordate lettere p) e r) del secondo comma dell'art. 117 Cost. – rientranti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato. Il censurato comma 894 prevede – richiamando specificamente il comma 3-bis dell'art. 14 del d. lgs. 82/2005 – che debba essere sentito il parere della Commissione permanente per l'innovazione tecnologica nelle Regioni e negli enti locali oltre che quello della Conferenza unificata Stato-Regioni-Città ed Autonomie locali, provvedendo, quindi, a coinvolgere i soggetti interessati ai progetti.
Dichiarazione:
Dichiara le censure parte inammissibili e parte infondate.