Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 5, 6 e 8 della legge della Regione Calabria 10 gennaio 2007, n. 4 (Cooperazione e relazioni internazionali della Regione Calabria)
Contenuto delle disposizioni impugnate
La l.r. Calabria 4/2007 detta una disciplina generale dell'attività internazionale della Regione. In particolare, essa individua i Paesi destinatari degli interventi regionali (art. 1, comma 1) e le finalità generali dell'attività internazionale della Regione (art. 1, comma 2). L'attività internazionale si articola in cinque diversi tipi di interventi: attività di cooperazione con Regioni e territori dei paesi membri dell'Unione Europea (art. 3); attività di collaborazione e partenariato istituzionale e relazioni istituzionali (art. 4); attività di cooperazione internazionale (art. 5); attività di cooperazione umanitaria e di emergenza (art. 6); internazionalizzazione del sistema economico-produttivo (art. 7). L'art. 8 disciplina la programmazione degli interventi e le modalità di attuazione. Annualmente, il Consiglio regionale approva, su proposta della Giunta, un documento di indirizzo programmatico triennale che disciplina in modo unitario le attività di cooperazione di cui all'articolo 2 (art. 8, comma 1) e ne specifica i contenuti (art. 8, comma 2); entro il 28 febbraio di ogni anno,
L'art. 5 censurato definisce le attività di cooperazione internazionale comprendendovi tutte le iniziative e i progetti perseguenti le finalità della legge regionale stessa, volti a sostenere l'affermazione dei diritti dell'uomo e dei principi democratici, lo sviluppo sostenibile e la solidarietà sociale, la crescita dello sviluppo economico e sociale e il miglioramento della qualità della vita nei Paesi destinatari dell'intervento regionale (comma 1); elenca poi le specifiche azioni progettuali: iniziative di cooperazione (lett. a));
crescita e consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto nei Paesi interessati (lett. b)); promozione e salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (lett. c)); iniziative di formazione, sensibilizzazione ed educazione volte a favorire la cultura della pace e dei diritti umani (lett. d)); ricerche in tema di pace, cooperazione internazionale e diritti fondamentali e loro diffusione nelle scuole (lett. e)); programmi di educazione sui temi della cultura della pace, della solidarietà e dello sviluppo sostenibile (lett. f)); seminari di studio e di formazione, produzione di materiali finalizzati a sensibilizzare la comunità regionale sui temi in esame (lett. g)); promozione di programmi di informazione e di educazione della comunità regionale (lett. h)); sostegno ai programmi di tutela e di valorizzazione delle risorse paesaggistico-ambientali e culturali (lett. i)); supporto ad iniziative per la tutela dei minori e dei diritti dell'infanzia, attuazione delle politiche di genere (lett. j)); attività di studio, ricerca, scambi di esperienze, informazione e divulgazione volte a promuovere l'unità e identità europea, estensione del concetto di cittadinanza e partecipazione ai processi istituzionali a tutti i livelli (lett k)); iniziative di informazione, consulenza, predisposizione di progetti di fattibilità e loro realizzazione al fine di determinare il trasferimento di sistemi e tecnologie appropriate (lett. l)); impiego, anche attraverso convenzioni con enti regionali strumentali e territoriali, di personale qualificato (lett. m)); formazione professionale e promozione sociale di cittadini stranieri e formazione di personale residenti in Italia destinato a svolgere attività di cooperazione internazionale (lett. n)); interventi innovativi e di sperimentazione nel mercato del lavoro, nel settore del credito e del commercio internazionale, nelle politiche pubbliche per lo sviluppo locale anche ai fini dell'integrazione degli interventi di cooperazione con le attività di sviluppo economico (lett. o)); miglioramento del flussi immigratori nel territorio della Regione (lett. p)); valorizzazione delle comunità di origine calabrese all'estero (lett. q)).
L'art. 6 definisce le attività di cooperazione umanitarie e di emergenza come tutte le iniziative di solidarietà internazionale destinate a fronteggiare eventi eccezionali causati da conflitti armati, calamità, siccità, carestie e carenze igienico-sanitarie che minacciano la sopravvivenza delle popolazioni (comma 1); in particolare, gli ambiti degli interventi sono individuati nella: fornitura, anche tramite organizzazioni idonee, di materiali di prima necessità, di attrezzature e di generi di conforto alle popolazioni colpite (lett. a)); assistenza sanitaria e ospedaliera ai cittadini stranieri ospitati nella Regione per effetto degli eventi di cui al comma 1 (lett. b)); collaborazione tecnica, anche mediante l'invio di personale regionale ed eventuale coordinamento delle risorse umane messe a disposizione da associazioni, istituti, enti (lett. c)); raccolta e diffusione di informazioni sulle azioni di studio e di emergenza organizzate da soggetti regionali e azioni finalizzate al loro raccordo con le richieste e le iniziative dello Stato, dell'UE e delle organizzazioni internazionali (lett. d)); sostegno a progetti predisposti da enti, associazioni e comitati della Regione che operano nello stesso settore (lett. e)); raccolta di fondi (lett. f)).
Motivi del ricorso
La disciplina regionale attiene alla materia della cooperazione allo sviluppo e, quindi, alla politica estera statale, disciplinata dalla l. 49/1987. Le norme impugnate, nello stabilire gli obiettivi e i modi di intervento della cooperazione internazionale anche in ipotesi di emergenza, e nel prevedere l'impiego diretto di risorse, umane e finanziarie, in progetti destinati a offrire vantaggi socio-economici alle popolazioni e agli Stati beneficiari, autorizzano e disciplinano una serie di attività tipiche della politica estera.
Decisione della Corte
Occorre verificare l'attinenza alla sfera delle competenze regionali ovvero alla materia della “politica estera” delle attività di “cooperazione internazionale” e di “cooperazione umanitaria e di emergenza” come definite negli artt. 5 e 6. Le questioni sono in parte fondate. Occorre precisare il contenuto dei “rapporti internazionali” e della “politica estera” di cui all'art. 117, comma secondo, lett. a), della Costituzione. La politica estera costituisce una componente peculiare e tipica dell'attività dello Stato, concerne l'attività internazionale dello Stato unitariamente considerata in rapporto alle sue finalità ed al suo indirizzo, mentre i “rapporti internazionali” sono astrattamente riferibili a singole relazioni, dotate di elementi di estraneità rispetto al nostro ordinamento (211/2006). Sono lesive della competenza statale in materia di politica estera le norme regionali che attribuiscono alla Regione la determinazione degli obiettivi di cooperazione internazionale, degli interventi di emergenza e dei destinatari dei benefici sulla base di criteri fissati dalla stessa Regione. Tali norme, infatti, implicando l'impiego diretto di risorse, umane e finanziarie, in progetti destinati a offrire vantaggi socio-economici alle popolazioni e agli Stati beneficiari ed entrando in tal modo nella materia della cooperazione internazionale, finiscono con l'autorizzare e disciplinare attività di politica estera riservate in modo esclusivo allo Stato. Alcune competenze contemplate negli articoli censurati riguardano, però, la materia della cooperazione allo sviluppo solo a livello di studio e di sensibilizzazione della pubblica opinione della Regione. Riguardando attività da svolgersi all'interno della Regione, esse non interferiscono con la politica estera statale. La legge regionale censurata fa rientrare nella definizione di cooperazione internazionale anche iniziative e progetti volti a sostenere, in modo più generale, l'affermazione dei diritti dell'uomo e dei principi democratici all'interno della Regione ed all'estero. Occorre pertanto esaminare analiticamente le singole previsioni della legge regionale, al fine di stabilire quali di esse riguardino la politica estera dello Stato. Ritiene invasive della competenza statale le attività elencate alle lettere a), b) e c) del comma 4 dell'art. 5, le quali, riguardando aspetti della cooperazione allo sviluppo analoghi a quelli previsti dalla legge statale in materia, la crescita ed il consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto nei Paesi interessati, la promozione e la salvaguardia dei diritti dell'uomo, interferiscono con la politica estera dello Stato. Analogamente, le competenze elencate nelle lettere i), j), k), l), m), o) e p) dello stesso articolo rientrano tutte nella nozione di cooperazione allo sviluppo, come definita dalla sentenza 211/2006. Le attività indicate nelle lettere d), e), f), g), h) del comma 4 dell'art. 5 sono invece rivolte ai cittadini residenti nella Regione e hanno come unica finalità quella di sensibilizzare la comunità regionale a una cultura della tolleranza e della cooperazione. Si tratta di iniziative destinate ad esplicarsi all'interno del territorio regionale ed in quanto tali non rientrano nella definizione di cooperazione allo sviluppo adottata dalla Corte nella sentenza 211/2006. Anche la previsione contenuta nella lettera q) del comma 4 dell'art. 5 può ritenersi riferita a mere attività di promozione e di tutela dell'identità culturale di tali comunità di interesse tipicamente regionalistico. Per quanto riguarda la lettera n) del comma 4 dell'art. 5, mentre la «formazione professionale e promozione sociale di cittadini stranieri da svolgersi in Calabria ed in altri Paesi», rivolte a cittadini dei Paesi in via di sviluppo, sono attività oggettivamente idonee a creare vincoli di riconoscenza e legami con Stati esteri e rientrano nel concetto di cooperazione allo sviluppo cui fa riferimento la sentenza 211/2006, la «formazione di personale residente in Italia destinato a svolgere attività di cooperazione internazionale» può farsi rientrare nella competenza regionale in materia di formazione professionale, essendo destinata a cittadini italiani residenti in Calabria. In tale prospettiva deve essere ritenuta immune dalle censure formulate. Quanto all'art. 6, relativo alla cooperazione umanitaria e di emergenza, ritiene illegittime le previsioni di cui alle lettere a), c), e) ed f), che rientrano nella politica estera dello Stato come iniziative di cooperazione. Al contrario, le lettere b) e d) dello stesso comma 3 dell'art. 6 sono legittime, dato che, quanto alla prima, l'assistenza sanitaria e ospedaliera viene predisposta in favore di persone che si trovano legittimamente sul territorio nazionale e, quanto alla seconda, la previsione ha carattere solo accessorio rispetto alle iniziative umanitarie e di emergenza propriamente dette. Non ritiene adeguate a salvaguardare le competenze statali clausole come quelle contenute nel comma 2 dell'art. 1 (secondo il quale le attività di promozione devono essere in sintonia con la cooperazione governativa e comunitaria), e neanche il richiamo contenuto nell'art. 8, comma 7, della l.r. 4/2007 al meccanismo di raccordo tra l'attività regionale e le determinazioni della politica nazionale, predisposto all'articolo 6 della l. 131/2003, per effetto del quale il documento di programmazione triennale ed il piano operativo annuale sono comunicati al Ministero degli affari esteri ed alla Presidenza del Consiglio dei ministri per la verifica della compatibilità delle iniziative regionali con gli indirizzi di politica estera statale. Infatti l'art. 6 della l. 131/2003 concerne l'attività di Regioni e Province riguardanti il cosiddetto potere estero delle Regioni, è norma circoscritta nel limitato àmbito della competenza concorrente in materia di relazioni internazionali delle Regioni e non può trovare applicazione per consentire la ratifica successiva, da parte dello Stato, di un'attività regionale che invade la competenza esclusiva di esso Stato in materia di politica estera. L'art. 6 è destinato a trovare applicazione solo con riguardo ad attività di stretta competenza internazionale delle Regioni, non potendo fare un riferimento, che sarebbe di per sé contraddittorio, ad iniziative di competenza statale esclusiva (211/2006).
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 4, lettere a), b), c), i), j), k), l), m), n) (quest'ultima limitatamente alle parole «la formazione professionale e promozione sociale di cittadini stranieri da svolgersi in Calabria ed in altri Paesi»), o) e p); dell'art. 6, limitatamente alle competenze previste dalle lettere a), c), d), e) ed f) e dell'art. 8, comma 7, della l.r. Calabria 4/2007; non fondate le altre questioni.