Giudizio principale di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 565, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), promosso dalle Regioni Veneto e Valle d'Aosta
Contenuto delle disposizioni impugnate
La disposizione impugnata stabilisce che le spese per il personale del Servizio sanitario nazionale non devono superare – per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009 – il corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1,4 per cento (lettera a)); prevede modalità di computo della spesa oggetto della riduzione (lettera b)); impone agli enti destinatari della disposizione lo svolgimento di determinati adempimenti (individuazione della consistenza del personale dipendente a tempo indeterminato e a tempo determinato, predisposizione di un programma annuale di revisione delle consistenze stesse). Gli enti del SSN valutano la possibilità di trasformare le posizioni di lavoro ricoperte da personale precario in posizioni di lavoro dipendente a tempo indeterminato facendo riferimento, per la determinazione dei fondi per il finanziamento della contrattazione integrativa, a quanto disposto dall'art. 1, commi 198, 191 e 194, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (lett. c)).
Il Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti di cui all'articolo 12 dell'intesa raggiunta il 23 marzo
Motivi del ricorso
Violazione dell'autonomia legislativa e finanziaria della Regione, in quanto la disposizione detta, per il triennio dal 2007 al 2009, un limite puntuale e specifico alla spesa per il personale degli enti del Servizio sanitario nazionale e non rientra, perciò, tra i princípi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica; da tale lesione discenderebbe anche la violazione dell'art. 118 Cost.. La Regione Valle d'Aosta, sul presupposto che i parametri del Titolo V della Parte II della Costituzione prevedono una forma di autonomia più ampia di quella attribuitale dallo statuto speciale, censura – in riferimento all'art. 10 della l. cost. 3/ 2001 – il comma 565 per violazione: a) del quarto comma dell'art. 117 Cost., in quanto la disposizione attiene alla materia dell'organizzazione dei servizi sanitari, rientrante nella competenza legislativa residuale delle Regioni; b) del terzo comma dello stesso art. 117 Cost., in quanto la disposizione detterebbe una disciplina che non rientra nei princípi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ma nella materia della tutela della salute, rientrante nella potestà legislativa concorrente; c) degli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost., in quanto la disposizione inoltre determina in modo specifico e puntuale la voce di spesa riguardante il personale del Servizio sanitario nazionale, ledendo l'autonomia finanziaria regionale; d) del principio di ragionevolezza e del principio di leale collaborazione, perché la disposizione, non tenendo conto degli atti e degli impegni di spesa già adottati dalla Regione secondo le leggi finanziarie per il triennio dal 2006 al 2008, introdurrebbe unilateralmente variazioni, anche di carattere normativo, in grado sia di «determinare un vulnus al legittimo affidamento» dell'ente territoriale nella stabilità del quadro normativo, sia di porre la Regione medesima nella condizione di non poter adempiere agli obblighi di legge.
Decisione della Corte
Le questioni di legittimità costituzionale del comma 565 dell'art. 1 della l. 296/2006, promosse dalla Regione Veneto non sono fondate. Nella giurisprudenza della Corte è ormai consolidato l'orientamento secondo cui norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi princípi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla duplice condizione che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza stessa, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente, e non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi (412 e 169 del 2007; 88/2006). La disposizione denunciata – in particolare la lettera a) del comma 565 – risponde a entrambe dette condizioni. Il limite fissato dal legislatore ha natura transitoria, operando solo per il triennio 2007-2009, e riguarda inoltre la spesa complessiva per il personale degli enti del SSN, cioè un rilevante aggregato della spesa di parte corrente, che costituisce una delle più frequenti e rilevanti cause del disavanzo pubblico (per una analoga fattispecie: 169/2007). La seconda condizione è soddisfatta perché la norma censurata non determina gli strumenti e le modalità per il perseguimento dell'obiettivo indicato, ma lascia libere le Regioni di individuare le misure necessarie per contenere la spesa di personale. La lettera e) del medesimo comma 565 stabilisce anzi che la Regione è considerata adempiente alle prescrizioni della legge anche se non ha raggiunto l'obiettivo di contenimento della spesa del personale degli enti del Servizio sanitario nazionale, purché comunque assicuri l'equilibrio economico. La disposizione di cui alla lettera a) del comma 565 va qualificata, dunque, come principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica e, conseguentemente, vanno dichiarate non fondate le proposte questioni di legittimità costituzionale. Dalla natura di principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica della disposizione di cui alla lettera a) del comma 565 discende la infondatezza delle censure relative alle lettere b) ed e) del medesimo comma, che hanno la stessa natura di principio fondamentale della lettera a), della quale si limitano ad integrare il contenuto. Nemmeno le questioni poste con riferimento alla lettera d) del comma 565 sono fondate. Tale norma, infatti, nel disporre per gli enti del Servizio sanitario nazionale che le misure previste per gli anni 2007 e 2008 dall'articolo 1, comma 98, della l. 311/2004 e dall'articolo 1, commi da 198 a 206, della l. 266/2005 sono sostituite da quelle indicate nel presente comma, si limita a ribadire una sostituzione che le altre lettere dello stesso comma hanno già previsto. Neanche le questioni sollevate dalla Regione Valle d'Aosta, aventi ad oggetto il medesimo comma 565, sono fondate. La Regione speciale non considera che il comma 660 dell'art. 1 della stessa legge prevede che le disposizioni stabilite per le Regioni a statuto ordinario circa il livello complessivo delle spese correnti e in conto capitale trovano applicazione alle Regioni a statuto speciale solo nel caso di mancato raggiungimento di un accordo tra tali Regioni e il Ministero dell'economia, da stipulare in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica per il periodo 2007-2009. Il livello complessivo delle spese e dei relativi pagamenti è rimesso dunque in via prioritaria a detto accordo e il denunciato comma 565 è applicabile alle Regioni a statuto speciale solo in via sussidiaria e transitoria, se l'accordo medesimo non è stato raggiunto (per un'analoga fattispecie, 169 e 82 del 2007). Le censure proposte vanno quindi esaminate con esclusivo riferimento a tale eventualità. La disposizione censurata non attiene alla organizzazione dei servizi sanitari e neanche costituisce un principio fondamentale nella materia della tutela della salute, ma deve essere qualificata, in quanto rivolta al contenimento della spesa per il personale, come principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, la cui fissazione è di competenza statale. La Regione lamenta la violazione dei princípi di ragionevolezza e di leale collaborazione, perché la disposizione censurata, non tenendo conto degli atti e degli impegni di spesa già legittimamente adottati dalla Regione secondo le leggi finanziarie per il triennio dal 2006 al 2008, introdurrebbe unilateralmente variazioni idonee sia a determinare un vulnus al legittimo affidamento dell'ente territoriale nella stabilità del quadro normativo, sia a porre la Regione medesima nella condizione di non poter adempiere agli obblighi di legge. La Corte non ritiene fondata la questione. Il quadro normativo in tema di vincoli alle spese per il personale del Servizio sanitario nazionale non víola il principio di ragionevolezza, neppure sotto il profilo del legittimo affidamento nella stabilità del quadro normativo. Infatti, le norme in materia, disponendo solo per l'avvenire e non ponendo per il passato vincoli più gravosi di quelli già posti dalla legislazione previgente, hanno espressamente escluso ogni interferenza delle precedenti previsioni con quella censurata, la quale resta, perciò, l'unica applicabile per il triennio dal 2007 al 2009. Né le Regioni possono vantare legittime aspettative nella invariabilità della misura dei vincoli di spesa. Questi hanno l'obiettivo di «garantire il rispetto degli obblighi comunitari» (comma 565, alinea) e presuppongono, perciò, la possibilità, per il legislatore statale, di una loro revisione periodica, in relazione all'andamento dei conti pubblici, anche nel caso in cui un determinato contenimento della spesa medesima sia stato originariamente stabilito per più anni. Il necessario concorso delle Regioni e degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, adottati con l'adesione al patto di stabilità e crescita definito in sede di Unione Europea postula che il legislatore statale possa intervenire sui coefficienti di riduzione della spesa già definiti, qualora lo richieda il complessivo andamento del disavanzo dei conti pubblici, con il solo limite della palese arbitrarietà e della manifesta irragionevolezza della variazione. La sostituzione dei vincoli di contenimento per la spesa pubblica già previsti dall'art. 1, comma 98, della l. 311/2004, e dall'art. 1, commi da 198 a 206, della l. 266/2005 – operata dall'impugnato comma 565 dell'art. 1 della l. 296/2006 – non è dunque di per sé irragionevole ed è anzi determinata dalla necessità di rispettare i vincoli alla spesa pubblica derivanti dall'adesione dell'Italia all'Unione Europea. Le esigenze di leale collaborazione invocate dalla Regione sono già pienamente soddisfatte dalla previsione, ad opera del comma 660, di un meccanismo di accordo tra lo Stato e gli enti ad autonomia speciale, fermo restando che la disciplina censurata è applicabile solo in via sussidiaria e transitoria nel caso del mancato raggiungimento dell'accordo.
Dichiarazione:
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale.