Giudizio principale di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 853, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), promosso dalle Regioni Veneto e Lombardia

Contenuto delle disposizioni impugnate

La disposizione censurata prevede che gli interventi del Fondo per il finanziamento degli interventi consentiti dagli Orientamenti UE sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà sono disposti sulla base di criteri e modalità fissati dal CIPE, su proposta del Ministro dello sviluppo economico, e che per la loro attuazione il Ministro dello sviluppo economico può avvalersi di Sviluppo Italia S.p.A.

Motivi del ricorso

Lesione della competenza regionale residuale in materia di impresa; la disposizione censurata non può basarsi sul principio di sussidiarietà in quanto non individua alcuna esigenza di esercizio unitario della competenza e, in ogni caso, la disciplina contenuta non è idonea e proporzionata al perseguimento del fine che lo Stato ha eventualmente inteso perseguire (di soddisfacimento della predetta esigenza unitaria). Qualora anche si riconosca la sussistenza della necessità di una disciplina accentrata nel settore, si ravvisa comunque violazione del principio di leale collaborazione. Disciplinando finanziamenti statali vincolati nella destinazione e diretti a sostenere attività di competenza regionale, la disposizione determina viola la competenza regionale, poiché detti finanziamenti sono privi di dimensione macroeconomica e quindi non sono riconducibili alla competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza.

Decisione della Corte

La norma censurata stabilisce la disciplina delle modalità di erogazione e gestione del «Fondo per il finanziamento degli interventi consentiti dagli Orientamenti UE sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà», riconducibile alla categoria dei fondi statali a destinazione vincolata. In relazione a tali fondi, la costante giurisprudenza costituzionale ha affermato che la legge statale, nelle materie di competenza regionale residuale o concorrente, non può prevedere nuovi finanziamenti a destinazione vincolata, «che possono divenire strumenti indiretti, ma pervasivi, di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza» (77/2005). Occorre pertanto preliminarmente valutare se il Fondo in esame incida o meno in una materia di competenza regionale residuale o concorrente. Ripercorre l'evoluzione normativa del Fondo per il finanziamento degli interventi consentiti dagli Orientamenti UE sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà, istituito dall'art. 11, comma 3, del d.l. 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 maggio 2005, n. 80. La disposizione censurata ha attribuito al CIPE il compito di definire, su proposta del Ministro dello sviluppo economico, le tipologie di aiuto concedibile, le priorità di natura produttiva, i requisiti economici e finanziari delle imprese da ammettere ai benefici e per l'eventuale coordinamento delle altre amministrazioni interessate, in conformità agli orientamenti comunitari in materia. E' questa disposizione, e la disciplina con la stessa stabilita, suscettibile di determinare la lesione denunciata con i ricorsi in esame. La norma impugnata non identifica i settori nei quali operano le imprese in difficoltà che, eventualmente, sono beneficiarie di detti aiuti. Gli Orientamenti comunitari ai quali la medesima norma rinvia (Comunicazione della Commissione 2004/C244/02, adottata il 7 luglio 2004) prevedono che i finanziamenti in questione riguardino «tutti i settori di attività, esclusi i settori del carbone e dell'acciaio, ma compresa la pesca e l'acquacoltura» e, nel rispetto delle relative disposizioni specifiche, l'agricoltura; contengono anche «norme specifiche per le piccole e medie imprese e per il settore agricolo». La disposizione in esame disciplina finanziamenti riferibili ad una pluralità di materie, in relazione ai molteplici settori nei quali le imprese in difficoltà, cui detti finanziamenti sono destinati, si trovino ad operare. Non è infatti configurabile una materia «impresa», disgiunta dai settori (riconducibili, tra l'altro, esemplificativamente, all'agricoltura, al commercio, al turismo, all'industria) nei quali le imprese operano, non espressamente richiamata negli elenchi dell'art. 117 della Costituzione e che, per ciò solo, possa ritenersi attribuita alla competenza residuale delle Regioni. Neanche è configurabile la materia dello “sviluppo economico e produttivo” quale materia spettante alla competenza legislativa regionale di tipo residuale, costituendo essa piuttosto «una espressione di sintesi, meramente descrittiva, che comprende e rinvia ad una pluralità di materie» attribuite sia alla competenza statale che a quella regionale (430/2007 e 165/2007). I settori nei quali operano le imprese in difficoltà, in favore delle quali possono essere erogati i finanziamenti – come risulta dai citati Orientamenti comunitari – sono i più vari (agricoltura, commercio, industria, pesca, turismo etc.) e ad essi corrispondono altrettante materie, tutte essenzialmente di competenza regionale. Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa erariale, il riferimento alla tutela della concorrenza non può giustificare l'intervento del legislatore statale in relazione ad aiuti di Stato, i quali, quando consentiti, lo sono normalmente in deroga alla tutela della concorrenza (per la definizione ed estensione di questa materia: v. le sentenza 430/2007 e 1/2008 ). Neppure può ritenersi che la norma impugnata costituisca adempimento di un obbligo comunitario di esclusiva competenza statale, essa si limita infatti a disciplinare le modalità di gestione del Fondo, già istituito in attuazione degli orientamenti comunitari sugli aiuti alle imprese in difficoltà (contenuti nella richiamata comunicazione della Commissione UE) dall'art. 11, comma 3, del d.l. 35/2005, e non ha attinenza con la disciplina dei rapporti dello Stato con l'Unione europea, evocata dalla lettera a) del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione. La competenza esclusiva dello Stato nella materia suddetta deve essere intesa tenendo conto che il medesimo art. 117 della Costituzione non solo attribuisce alla competenza regionale concorrente la «materia» dei rapporti delle Regioni con l'Unione europea (comma terzo), ma riconosce alle Regioni il potere di dare attuazione alla normativa comunitaria nelle materie di loro spettanza (comma quinto); quindi, l'intervento del solo legislatore statale per l'adempimento di un obbligo comunitario si giustifica solo nel caso in cui esso incida su materie di competenza statale esclusiva (116/2006). Nella specie non si configurano materie di competenza statale esclusiva sulle quali la norma impugnata incide, in quanto quelle interessate dai finanziamenti in esame corrispondono ai molteplici settori (ad esempio, il commercio, l'agricoltura, il turismo, l'industria) nei quali operano le imprese in difficoltà che siano beneficiarie dei medesimi, riconducibili a materie di competenza regionale. Occorre poi considerare che la disposizione, disciplinando le modalità di gestione ed erogazione del Fondo per il finanziamento degli interventi consentiti dagli Orientamenti UE sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà, è strumentale rispetto al conseguimento di obiettivi che sono quelli delineati dalla richiamata Comunicazione della Commissione UE. Tuttavia, «l'attrazione in sussidiarietà» allo Stato di funzioni spettanti alle Regioni, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, comporta la necessità che lo Stato coinvolga le Regioni stesse poiché l'esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovvero le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà (303/2003).

Dichiarazione:

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 853, della l. 296/2006, nella parte in cui non prevede che i poteri del CIPE di determinazione dei criteri e delle modalità di attuazione degli interventi di cui al Fondo per il finanziamento degli interventi consentiti dagli Orientamenti UE sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà siano esercitati d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano.