Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 1, lettera w), numero 1), 5, comma 1, lettera b), 7, comma 1, lettera b), 19, comma 3, lettera b), 20 e 24, commi 1 e 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 26 maggio 2006, n. 4 (La gestione dei rifiuti e la tutela del suolo)
Contenuto delle disposizioni impugnate
Contenuto delle disposizioni impugnate e motivi dei ricorsi
L'art. 19, comma 3, lettera b), della l.p. 4/2006 prevede che le disposizioni di cui al comma 1, secondo cui durante il trasporto effettuato da enti o imprese i rifiuti sono accompagnati da un formulario di identificazione, non si applicano ai trasporti di rifiuti speciali che non eccedono la quantità di trenta chilogrammi o di trenta litri al giorno, effettuati dal produttore dei rifiuti speciali stessi.
Il Governo ravvisa contrasto con il principio desumibile dall'art. 193, comma 4, del d.lgs. 152/2006, che esenta dall'obbligo del formulario di identificazione unicamente i trasporti di rifiuti non pericolosi effettuati dal produttore dei rifiuti stessi, in modo occasionale e saltuario, che non eccedano la quantità di trenta chilogrammi o di trenta litri.
L'art. 20, comma 2, sull'obbligo e le modalità di iscrizione all'Albo nazionale gestori ambientali di cui al comma 1, autorizza
Il Governo ravvisa violazione del principio dettato dall'art. 212 del d.lgs. 152/2006 secondo cui l'iscrizione all'Albo, salvo i casi di esonero elencati nella stessa norma, costituisce requisito per lo svolgimento delle attività di raccolta e trasporto di rifiuti non pericolosi prodotti da terzi, di raccolta e trasporto di rifiuti pericolosi, di bonifica dei siti, di bonifica dei beni contenenti amianto, di commercio ed intermediazione dei rifiuti senza detenzione dei rifiuti stessi, nonché di gestione di impianti di smaltimento e di recupero di titolarità di terzi e di gestione di impianti mobili di smaltimento e di recupero di rifiuti.
L'art. 24 della l.p. 4/2006 stabilisce che, almeno quindici giorni prima della messa in esercizio dell'impianto, l'interessato presenta all'Agenzia provinciale la domanda di collaudo ed autorizzazione dell'impianto stesso; con la presentazione della richiesta di autorizzazione l'impianto si intende provvisoriamente autorizzato a partire dalla data dell'attivazione indicata nella richiesta (comma 1); entro novanta giorni dalla messa in esercizio, l'Agenzia provinciale accerta la regolarità dell'impianto e rilascia l'autorizzazione (comma 2).
Il Governo osserva che la disposizione consentirebbe la messa in esercizio di un impianto di smaltimento o recupero di rifiuti prima della valutazione della sua regolarità, al di fuori della previsione di cui all'art. 208 del d.lgs. 152/2006, che disciplina l'autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti senza configurare alcuna forma di autorizzazione tacita provvisoria.
L'art. 3, comma 1, lettera w), numero 1, qualifica come materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche i rottami ferrosi e non ferrosi derivanti da operazioni di recupero e rispondenti a determinate specifiche nazionali ed internazionali; l'art. 5, comma 1, lettera b), stabilisce che ai materiali, alle sostanze e agli oggetti che, senza necessità di operazioni di trasformazione, già presentano le caratteristiche delle materie prime secondarie, non si applica la normativa sui rifiuti, a condizione che il detentore non se ne disfi, non abbia l'intenzione o non abbia l'obbligo di disfarsene.
Il Governo ritiene che queste disposizioni siano in contrasto con la normativa comunitaria in tema di rifiuti, che non prevede alcuna esclusione dal suo ambito di applicazione per i rottami derivanti come scarti di lavorazione oppure originati da cicli produttivi o di consumo e riutilizzabili nell'industria siderurgica o metallurgica.
L'art. 7, comma 1, lettera b), della l.p. 4/2006, escludendo dall'applicazione della medesima legge le terre e le rocce da scavo ed i residui della lavorazione della pietra non contaminati, destinati all'effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati, violerebbe l'art. 117, primo comma, della Costituzione, in quanto si porrebbe in contrasto con la definizione di rifiuto data dalla direttiva 2006/12/CE, nel cui allegato I, al punto Q11, sono indicati tra le categorie di rifiuti i "residui provenienti dall'estrazione e dalla preparazione delle materie prime (ad esempio residui provenienti da attività minerarie o petrolifere, ecc.)".
Decisione della Corte
Dichiara inammissibili per genericità le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1, lettera w), numero 1, e 5, comma 1, lettera b), della l.p. 4/2006.
La materia igiene e sanità rientra nella competenza legislativa concorrente della Provincia.
La legge provinciale, ai sensi dell'art. 1, disciplina la gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, nelle varie fasi di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento, compreso il controllo di queste operazioni.
La disciplina dei rifiuti si colloca, per consolidata giurisprudenza costituzionale, nell'ambito della "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema", di competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione); lo statuto speciale conferma questa competenza esclusiva dello Stato, ma riserva alla competenza della Provincia alcuni segmenti della tutela ambientale.
La competenza statale nella materia ambientale, infatti, si intreccia con altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare standard di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, restando ferma la competenza delle Regioni nella cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali (ex multis, 407/2002).
Anche nel settore dei rifiuti, accanto ad interessi inerenti in via primaria alla tutela dell'ambiente, possono venire in rilievo interessi sottostanti ad altre materie: la competenza statale non esclude la concomitante possibilità per le Regioni di intervenire nell'esercizio delle loro competenze in tema di tutela della salute, ovviamente nel rispetto dei livelli uniformi di tutela apprestati dallo Stato (62/2005; 380/2007; 12/2007; 247/2006).
La competenza legislativa esclusiva in materia di "tutela del paesaggio" e "urbanistica" e la competenza legislativa concorrente in materia di "igiene e sanità" possono costituire un valido fondamento dell'intervento provinciale, ma tali competenze devono essere esercitate nel rispetto dei limiti generali di cui all'art. 4 dello statuto speciale, limiti che nella specie non risultano osservati (378/2007).
L'art. 19, comma 3, lettera b), della l.p. 4/2006, escludendo dall'obbligo del formulario di identificazione alcune tipologie di trasporto di rifiuti speciali, introduce per i rifiuti pericolosi una esenzione dall'obbligo del formulario d'identificazione, in contrasto con l'art. 193, comma 4, del d.lgs. 152/2006 (378/2007).
Il legislatore statale ha infatti istituito un regime più rigoroso di controlli sul trasporto dei rifiuti pericolosi, in ragione della loro specificità (artt. 178, comma 1, e 184 del d.lgs. 152/2006) e in attuazione degli obblighi assunti in àmbito comunitario.
Il formulario d'identificazione, strumento indicato dall'art. 5, comma 3, della direttiva 91/689/CEE, in mancanza del quale la legge statale, ove i rifiuti siano pericolosi, commina sanzioni penali (art. 258, comma 4, del d.lgs. 152/2006), consente di controllare costantemente il trasporto dei rifiuti per evitare che questi siano avviati per destinazioni ignote. La relativa disciplina statale, proponendosi come standard di tutela uniforme in materia ambientale, si impone nell'intero territorio nazionale e non ammette deroghe quali quelle previste dalla disposizione in esame (378/2007).
L'art. 20, comma 2, della l.p. 4/2006 concerne l'Albo nazionale gestori ambientali, struttura unitaria posta a presidio dell'affidabilità delle singole imprese aspiranti ad esercitare attività nel settore dei rifiuti che, come tale, presuppone una uniformità di disciplina sul territorio nazionale.
L'iscrizione all'Albo costituisce requisito per lo svolgimento delle attività di raccolta e trasporto dei rifiuti non pericolosi e pericolosi; essa è posta dal legislatore statale in correlazione con l'esigenza di dare attuazione a direttive comunitarie (art. 212, comma 5, d.lgs. 152/2006, modificato dal'art. 2, comma 30, del d.lgs. 4/2008). La disposizione impugnata ammette deroghe alla disciplina contenuta nell'art. 212 del citato decreto delegato, mentre l'adozione di norme e condizioni per l'esonero dall'iscrizione ovvero per l'applicazione in proposito di procedure semplificate attiene necessariamente alla competenza statale, nell'osservanza della normativa comunitaria.
L'art. 24, commi 1 e 2, della l.p. 4/2006 consente la messa in esercizio di un impianto di smaltimento o recupero di rifiuti prima che la sua regolarità sia valutata, in contrasto con l'opposto principio espresso dall'art. 208 del d.lgs. 152/2006, il quale, pure nel testo modificato dall'art. 2, comma 29-ter, del d.lgs. 4/2008, disciplina l'autorizzazione unica per i nuovi impianti senza prevedere alcuna forma di autorizzazione tacita, neppure provvisoria, e ciò in ottemperanza alle prescrizioni delle direttive comunitarie, configurando queste ultime un sistema di autorizzazioni previe.
La censura relativa all'art. 7, comma 1, lettera b), della l.p. 4/2006 è fondata, in riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione, perché la disposizione contrasta con la direttiva 2006/12/CE. Ai sensi dell'art. 1, comma 1, lettera a), della direttiva 2006/12/CE si intende per rifiuto "qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell'allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o l'obbligo di disfarsi".
Le "terre e rocce" di cui al capitolo 17 del catalogo europeo dei rifiuti contenuto nella decisione 2000/532/CE del 3 maggio 2000 vanno qualificate come rifiuti, ai sensi della citata direttiva, se il detentore se ne disfa ovvero ha l'intenzione o l'obbligo di disfarsene.
Tenuto conto dell'obbligo di interpretare in modo ampio la nozione di rifiuto, la possibilità di considerare un bene, un materiale o una materia prima derivante da un processo di estrazione o di fabbricazione che non è principalmente destinato a produrlo, un sottoprodotto di cui il detentore non intende disfarsi, deve essere limitata alle situazioni in cui il riutilizzo non è semplicemente eventuale, bensì certo, non richiede una trasformazione preliminare e interviene nel corso del processo di produzione o di utilizzazione (v. giurisprudenza comunitaria).
La Corte di giustizia ha precisato che la modalità di utilizzo di una sostanza non è determinante per qualificare o meno quest'ultima come rifiuto, poiché la relativa nozione non esclude le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica. Il sistema di sorveglianza e di gestione istituito dalla direttiva sui rifiuti intende, infatti, riferirsi a tutti gli oggetti e le sostanze di cui il proprietario si disfa, anche se essi hanno un valore commerciale e sono raccolti a titolo commerciale a fini di riciclo, di recupero o di riutilizzo.
La norma provinciale fa sorgere la presunzione che, nelle situazioni da esse previste, le terre e le rocce da scavo costituiscano sottoprodotti che presentano per il loro detentore, data la sua volontà di riutilizzarli, un vantaggio o un valore economico anziché un onere di cui egli cercherebbe di disfarsi. Tale ipotesi in determinati casi può corrispondere alla realtà, ma non può esistere alcuna presunzione generale in base alla quale un detentore di terre e rocce da scavo tragga dal loro riutilizzo un vantaggio maggiore rispetto a quello derivante dal mero fatto di potersene disfare.
L'art. 7, comma 1, lettera b), della legge provinciale, sottraendo alla nozione di rifiuto taluni residui che invece, in base a quanto esposto, corrispondono alla definizione sancita dall'art. 1, lettera a), della direttiva 2006/12/CE, si pone in contrasto con la direttiva medesima, la quale funge da norma interposta atta ad integrare il parametro per la valutazione di conformità della normativa regionale all'ordinamento comunitario, in base all'art. 117, primo comma, della Costituzione.
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 7, comma 1, lettera b), 19, comma 3, lettera b), 20, comma 2, e 24, commi 1 e 2, della l.p. Bolzano 4/2006; inammissibili le altre questioni.