Giudizio principale di legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 389, 635, 1250, 1251, 1252, 1261, 1267 e 1290 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007) promosso dalle Regioni Veneto e Lombardia

Contenuto delle disposizioni impugnate

Contenuto delle disposizioni impugnate e motivi dei ricorsi

Il comma 389 istituisce un Fondo con dotazione di 5 milioni di euro, destinato all'erogazione di contributi ai gestori di attività commerciali per le spese documentate e documentabili sostenute entro il 31 dicembre 2007 per l'eliminazione delle barriere architettoniche nei locali aperti al pubblico (termine poi spostato al 31 dicembre 2008 dall'art. 4 del d.l. 248/2007). Entro settanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, il Ministro dell'economia e delle finanze, con decreto adottato d'intesa con i Ministri dello sviluppo economico e della solidarietà sociale, definisce modalità, limiti e criteri per l'attribuzione dei contributi.

Le Regioni ricorrenti sostengono che il contenuto della disposizione attiene alla materia servizi sociali nonché, per alcuni versi, alla materia commercio; rientrando entrambi gli ambiti nella competenza residuale delle Regioni, lo Stato non può istituire e disciplinare in queste materie finanziamenti a destinazione vincolata; il fondo non potrebbe neanche essere qualificato come perequativo, ai sensi dell'art. 119 della Costituzione; la disposizione non può essere ricondotta alla materia della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui all'art. 117, comma secondo, lettera m), della Costituzione.

Il comma 635 prevede, al solo fine di dare il necessario sostegno alla funzione pubblica svolta dalle scuole paritarie nell'ambito del sistema nazionale dell'istruzione, a decorrere dall'anno 2007, un incremento degli stanziamenti iscritti nelle unità previsionali di base “Scuole non statali” dello stato di previsione del Ministero della pubblica istruzione, da destinare prioritariamente alle scuole dell'infanzia.

Le Regioni ravvisano lesione della propria potestà legislativa concorrente in materia di istruzione; inoltre la disposizione, contemplando un finanziamento a destinazione vincolata in materia concorrente, viola l'art. 118 della Costituzione e anche il principio di leale collaborazione.

I commi 1250, 1251 e 1252 prevedono l'incremento del Fondo per le politiche della famiglia e stabiliscono l'utilizzazione dello stesso per determinate finalità, demandando al Ministro per le politiche della famiglia di ripartire, con proprio decreto, gli stanziamenti tra i diversi interventi previsti.

Il comma 1261 dispone l'incremento del Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunità, con la previsione della destinazione di una quota al Fondo nazionale contro la violenza sessuale e di genere.

Il comma 1290 stabilisce che l'autorizzazione di spesa di cui al comma 2 dell'articolo 19 del d.l. 223/2006 convertito, con modificazioni dalla l. 248/2006, relativo al Fondo per le politiche giovanili, è integrata di 120 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009.

Secondo le Regioni ricorrenti, le disposizioni si riferiscono alla materia politiche sociali, rientrante nella potestà legislativa residuale delle Regioni; ravvisano violazione, oltre che della potestà legislativa regionale, anche dell'art. 118 della Costituzione, sotto il profilo dell'autonomia amministrativa, e dell'art. 119 della Costituzione, sotto il profilo dell'autonomia finanziaria.

Il comma 1267 dispone l'istituzione, presso il Ministero della solidarietà sociale, del Fondo per l'inclusione sociale degli immigrati e prevede lo stanziamento di 50 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009; il Fondo è altresì finalizzato alla realizzazione di un piano per l'accoglienza degli alunni stranieri, anche per favorire il rapporto scuola-famiglia, mediante l'utilizzo, per fini non didattici, di apposite figure professionali madrelingua quali mediatori culturali.

Secondo le Regioni ricorrenti, anche questa disposizione verte nella materia delle politiche sociali; qualora la si volesse ricondurre alle materie diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea, attribuite alla potestà esclusiva dello Stato, vi sarebbe lesione del principio di leale collaborazione e dell'art. 11 della l.cost. 3/2001.

Motivi del ricorso

Le questioni di legittimità costituzionale dedotte sono relative alla istituzione di fondi statali e ai vincoli di destinazione di risorse finanziarie. La giurisprudenza costituzionale ha più volte precisato che l'art. 119 della Costituzione, anche in difetto di specifica attuazione, pone comunque precisi limiti al legislatore statale nella disciplina della modalità di finanziamento delle funzioni spettanti al sistema delle autonomie. Non sono infatti consentiti finanziamenti a destinazione vincolata in materie di competenza regionale residuale o concorrente, in quanto ciò si risolverebbe in uno strumento indiretto ma pervasivo di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche ed indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza (423/2004; 77 e 51 del 2005). Le funzioni attribuite alle Regioni comprendono anche la possibilità di erogare contributi finanziari a soggetti privati, dal momento che in numerose materie di competenza regionale le politiche pubbliche consistono appunto nella determinazione di incentivi economici ai diversi soggetti che vi operano e nella disciplina delle modalità per la loro erogazione (423/2004). Le disposizioni censurate non attengono alla determinazione dei livelli essenziali. La competenza di cui alla lettera m) del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione si riferisce alla determinazione degli standard strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantite con carattere di genericità a tutti gli aventi diritto; le disposizioni censurate non determinano alcun livello di prestazione, ma prevedono meri finanziamenti di spesa: non possono quindi rinvenire la propria legittimazione nel titolo della lettera m). Ritiene inammissibile la censura relativa alla violazione del principio di leale collaborazione con riferimento al parametro di cui all'art. 11 della l.cost. 3/2001, che demanda a regolamenti parlamentari la disciplina della partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle province e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali. Il metodo collaborativo ipotizzato dalla norma non è utilizzabile in mancanza della emanazione della fonte regolativa e comunque avrebbe uno spazio di applicazione limitato, non riguardando tutti gli ambiti materiali di pertinenza regionale. Ritiene fondata la censura relativa al comma 389. La disposizione pone precisi vincoli di destinazione nella materia dei servizi sociali, in violazione degli articoli 117 e 119 della Costituzione. La materia dei servizi sociali identifica infatti tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale, e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia (art. 128, comma 2, d.lgs. 112/1998; 287 e 423 del 2004). La disposizione prevede un finanziamento vincolato in una materia di spettanza residuale delle Regioni, in violazione dell'autonomia finanziaria e legislativa regionale; il contrasto non è escluso dalla previsione che le somme siano attribuite a soggetti privati, in quanto le funzioni attribuite alle Regioni comprendono anche la possibilità di erogare contributi finanziari a soggetti privati. Anche la censura relativa al comma 635 è fondata. Il settore dei contributi relativi alle scuole paritarie incide infatti sulla materia dell'istruzione, attribuita alla competenza concorrente (423/2004); già il d.lgs. 112/1998 aveva conferito alle Regioni le funzioni amministrative relative ai contributi alle scuole non statali nel cui ambito devono essere comprese anche le scuole paritarie (art.138, comma 1, lett. e), d.lgs. 112/1998). La norma è illegittima nella parte in cui prevede un finanziamento vincolato in un ambito materiale di spettanza regionale, poiché però la natura delle prestazioni inerisce a diritti fondamentali dei destinatari, occorre garantire la continuità nella erogazione delle risorse finanziarie: devono rimanere salvi gli eventuali procedimenti di spesa in corso. I commi 1250, 1251 e 1252 disciplinano le modalità di impiego degli stanziamenti del fondo per le politiche della famiglia e ne prevedono un incremento. Il fondo era stato istituito con l'art. 19, comma 1, del d.l. 223/2006 che ha previsto che esso è volto a promuovere e a realizzare interventi per la tutela della famiglia. Con la sentenza 43/2007, la Corte aveva escluso che l'art. 19 fosse in contrasto con l'art. 119 della Costituzione in quanto disposizioni in esso contenute si limitavano ad indicare mere finalità di intervento e non potevano essere ritenute idonee a ledere ambiti di competenza regionale (453/2007). La questione in esame è differente in quanto con le disposizioni censurate il legislatore ha concretizzato il generico proposito enunciato nelle norme istitutive del Fondo. Per alcuni aspetti (interventi volti a rimuovere o superare situazioni di bisogno o difficoltà), le disposizioni censurate sono riconducibili all'ambito materiale dei servizi sociali di spettanza regionale, per altri (riferimento all'Osservatorio nazionale e al funzionamento della commissione per le adozioni internazionali) alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di organizzazione (art. 117, comma secondo, lettera g)), per altri (sostegno alle adozioni internazionali) alla materia ordinamento civile (art. 117, comma secondo, lettera l)), per altri (sostegno dell'attività dell'Osservatorio per il contrasto della pedofilia e della pornografia minorile) alla materia dell'ordine pubblico e della sicurezza, e anche dell'ordinamento penale (art. 117, comma secondo, lettere h) ed l), della Costituzione). Poiché la normativa considerata si pone all'incrocio di materie attribuite dalla Costituzione alla competenza legislativa statale e regionale e ricorre una concorrenza di competenze, senza che sia individuabile un ambito materiale nettamente prevalente sugli altri, e considerando d'altro canto la natura unitaria del Fondo in esame, ritiene si debba fare applicazione del principio di leale collaborazione, nella forma dell'intesa con la Conferenza unificata. I commi 1251 e 1252 sono costituzionalmente illegittimi nella parte in cui non prevedono il ricorso allo strumento dell'intesa con la Conferenza unificata. Il comma 1261 da una parte prevede un semplice incremento del Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunità: si sottrae quindi a qualunque censura in quanto non è allo stato idoneo ad incidere in alcun modo sull'autonomia finanziaria delle Regioni. Nella parte però in cui esso destina risorse al Fondo nazionale contro la violenza sessuale e di genere, essendo finalizzato ad assicurare la prevenzione e la repressione dei reati, è riconducibile sia all'ambito materiale dell'ordine pubblico e sicurezza, sia a quello dell'ordinamento penale, entrambi attribuiti alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma secondo lettere h) ed l)); considerando l'obiettivo di proteggere le vittime dei fatti delittuosi, si ravvisa anche la competenza regionale in materia di servizi sociali. Anche qui occorre comporre le competenze statali e regionali. Considerando la rilevanza di quelle rimesse alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ritiene che il principio di leale collaborazione possa dirsi adeguatamente attuato mediante la previa acquisizione del parere della Conferenza unificata. Il comma 1267 istituisce un fondo per l'inclusione sociale degli immigrati e lo finalizza alla realizzazione di un piano per l'accoglienza degli alunni stranieri. La disposizione persegue una chiara finalità di politica sociale, non si riferisce alla programmazione dei flussi di ingresso o al soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale, inerisce alle materie dei servizi sociali e dell'istruzione. E' quindi illegittimo per violazione degli articoli 117, quarto comma e, 119 della Costituzione. Inammissibile la questione relativa al comma 1290 che prevede l'incremento dell'autorizzazione di spesa di cui all'art. 19, comma 2, d.l. 223/2006: la disposizione ha contenuto meramente precettivo, è del tutto generica ed è quindi inidonea a ledere parametri costituzionali.

Dichiarazione:

Dichiara l'illegittimità dei commi 389, 635 e 1267 dell'art. 1 della l. 296/2006; illegittimo il comma 1252 nella parte in cui non prevede l'intesa con la Conferenza unificata; illegittimo il comma 1261 nella parte in cui non prevede il parere della medesima Conferenza; inammissibili le altre questioni.