Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 27, comma 3, 35-39. 43-48, 51-58 del Titolo III della legge della Regione Campania 20 giugno 2006, n. 12 (Disposizioni in materia di amministrazione e contabilità regionale del Consiglio regionale della Campania) e dell'art. 12 della legge della Regione Abruzzo 20 dicembre 2000, n. 115 (Nuove norme per l'edilizia scolastica) come sostituito dall'art. 2, comma 2, della legge della Regione Abruzzo 8 novembre 2006, n. 33 (Modifiche e integrazioni di leggi regionali concernenti i lavori pubblici e l'edilizia residenziale pubblica)
Contenuto delle disposizioni impugnate
La l.r. Campania 12/2006 stabilisce che l'attività contrattuale relativa ai lavori e alle opere di competenza del Consiglio regionale è disciplinata dalla legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici, cd legge Merloni) e dal relativo regolamento di attuazione di cui al decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 e successive modificazioni» (art. 27, comma 3); detta disposizioni volte a disciplinare le procedure di scelta del contraente (art. 35), lo svolgimento delle gare e di scelta dell'offerta economicamente più vantaggiosa (art. 36); la pubblicità dei bandi di gara (art. 37); le cause di esclusione dalle gare (art. 38); la qualificazione delle gare per l'affidamento di servizi e forniture, il modo di invitare i concorrenti, i requisiti formali e giuridici dell'offerta e di talune operazioni di gara (art. 39), l'asta pubblica, la licitazione privata, l'appalto-concorso, l'anomalia dell'offerta, la trattativa privata (art. 43-48) in quanto riferibili alla fase di affidamento dell'appalto; gli articoli 51-58 si riferiscono ai contratti pubblici affidati dalla Regione Campania in esito alle proprie procedure, dettano norme in tema di garanzie del contratto, modalità di stipulazione e di durata dello stesso, anticipazione e revisione dei prezzi, subappalto e cessione del contratto, aumento o diminuzione della prestazione, di spese contrattuali e di verifica e collaudo.
La l.r. Abruzzo 33/2006 ha apportato modifiche e integrazioni ad una serie di leggi concernenti la materia dei lavori pubblici e dell'edilizia residenziale pubblica. Le norme contenute negli articoli 2, comma 2, e 7, comma 1, intervengono in materia di collaudo e mantengono in vigore, per detto ambito, le vigenti norme regionali di settore.
Motivi del ricorso
Le disposizioni della l.r. Campania 12/2006 in quanto riferibili alla fase di affidamento dell'appalto sono riconducibili alla regolamentazione della concorrenza e del mercato, di competenza statale, in linea con il riconoscimento, già operato dalla giurisprudenza costituzionale, del rilievo fondamentale assunto dalle procedure ad evidenza pubblica ai fini della tutela della concorrenza tra i vari operatori economici interessati alle commesse pubbliche. Gli articoli da 51 a 58 sui contratti pubblici sono riconducibili alla disciplina civilistica dell'esecuzione del contratto e rientrano quindi nella materia dell'ordinamento civile. Le disposizioni della l.r. Abruzzo 33/2006 contrastano con la normativa nazionale contenuta nel d.lgs. 163/2006, recante il codice dei contratti pubblici che espressamente stabilisce l'assetto delle competenze legislative di Stato, Regioni e Province autonome, in conformità all'art. 117 della Costituzione, facendo rientrare, tra l'altro, la disciplina del collaudo fra le materie di competenza esclusiva statale: la violazione di tale disciplina si risolve in una violazione dell'art. 117, comma secondo, della Costituzione.
Decisione della Corte
Nel settore degli appalti pubblici, la disciplina delle procedure di gara e in particolare la regolamentazione della qualificazione e selezione dei concorrenti, delle procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione mirano a garantire che le medesime si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei princípi comunitari della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi, della libertà di stabilimento, nonché dei princípi costituzionali di trasparenza e parità di trattamento (401/2007). In quanto volte a consentire la piena apertura del mercato nel settore degli appalti, sono dunque riconducibili all'àmbito della tutela della concorrenza ex art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, di esclusiva competenza del legislatore statale (anche 345/2004). L'esclusività di questa competenza si esprime nella ammissibilità della formulazione, da parte del legislatore statale, di una disciplina integrale e dettagliata delle richiamate procedure e nell'inderogabilità delle relative disposizioni, le quali legittimamente incidono, nei limiti della loro specificità e dei contenuti normativi che di esse sono propri, sulla totalità degli ambiti materiali entro i quali si applicano (430/2007) senza che ciò determini una compressione irragionevole e sproporzionata di alcuna sfera di competenza regionale. Il carattere trasversale della tutela della concorrenza (401/21007 e 272/2004), infatti, implica che essa, avendo ad oggetto la disciplina del mercato di riferimento delle attività economiche, può influire anche su materie attribuite alla competenza legislativa, concorrente o residuale, delle Regioni. Al fine di evitare che siano vanificate le competenze delle Regioni, quanto sopra comporta anche che norme regionali riconducibili a queste competenze abbiano effetti proconcorrenziali. Ciò deve ritenersi ammissibile purché tali effetti, connessi alla specificità dei settori disciplinati, siano indiretti e marginali e non si pongano in contrasto con gli obiettivi posti dalle norme statali che tutelano e promuovono la concorrenza (430/2007). Le censurate disposizioni regionali della l.r. Campania 12/2006 (articoli 35-38, 43-48) sono tutte riconducibili alla materia tutela della concorrenza, avendo ad oggetto direttamente e principalmente le procedure di gara, il cui scopo è appunto quello di consentire la piena apertura del mercato nel settore degli appalti: pertanto esse invadono la sfera di competenza esclusiva del legislatore statale, tra l'altro esercitata con il d.lgs. 163/2006 (401/207), le cui disposizioni sono inderogabili. Ritiene quindi fondate le censure mosse avverso gli artt. 35, 36, 37, 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47 e 48 della l.r. Campania 12/2006, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione. Ritiene fondate anche le censure sollevate nei confronti degli artt. 51-58 della l.r. Campania 12/2006, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione. Essi dettano la disciplina dei contratti pubblici affidati dalla Regione Campania in esito alle proprie procedure di scelta del contraente, attengono a quella fase inerente all'attività contrattuale della pubblica amministrazione che ha inizio con la stipulazione del contratto, nella quale l'amministrazione agisce nell'esercizio della propria autonomia negoziale. Tale fase comprende l'intera disciplina di esecuzione del rapporto contrattuale e si connota per l'assenza di poteri autoritativi in capo al soggetto pubblico: pertanto, la relativa disciplina, inerendo a rapporti di natura privatistica in relazione ai quali sussistono imprescindibili esigenze di garanzia di uniformità di trattamento sull'intero territorio nazionale, riferite alla conclusione ed esecuzione dei contratti di appalto, deve essere ricondotta all'àmbito dell'ordinamento civile, di spettanza esclusiva del legislatore statale (401/2007). Alla luce dei medesimi principi, sono fondate anche le censure aventi ad oggetto l'art. 27, comma 3, della l.r. Campania 12/2006, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione. Questa norma, nella parte in cui stabilisce che l'attività contrattuale relativa ai lavori e alle opere di competenza del Consiglio regionale è disciplinata dalla l. 109/1994 e dal relativo regolamento di attuazione di cui al dpr. 554/1999, regolamenta ambiti assegnati alla competenza esclusiva del legislatore statale. L'attività contrattuale della pubblica amministrazione inerente agli appalti pubblici consta di due fasi: la prima, relativa alla scelta del contraente, si articola nella disciplina delle procedure di gara, riconducibile alla tutela della concorrenza; la seconda, che ha inizio con la stipulazione del contratto, corrisponde alla disciplina della esecuzione del contratto e rientra nell'ambito materiale dell'ordinamento civile (401/2007). Fondate sono, infine, le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, che sostituisce l'art. 12 della l.r. Abruzzo 115/2000 e dell'art. 7, comma 1, della l.r. Abruzzo 33/2006, sollevate in riferimento all'art. 117, secondo comma, della Costituzione. Le disposizioni disciplinano il collaudo di lavori pubblici, che inerisce alla ricordata seconda fase in cui si articola l'attività contrattuale della pubblica amministrazione, la quale ha inizio con la stipulazione del contratto e comprende l'intera esecuzione del rapporto contrattuale, ricondotta alla materia dell'ordinamento civile, di esclusiva competenza del legislatore statale (401/2007). In particolare, il collaudo costituisce un istituto tipico del contratto di appalto, come tale disciplinato dal codice civile (art. 1665 e segg.), il quale, pur caratterizzato da elementi di matrice pubblicistica, conserva prevalente natura privatistica e rientra, quindi, nell'àmbito materiale dell'ordinamento civile. Anche in riferimento al collaudo è ravvisabile una ulteriore funzione di garanzia della concorrenzialità nel mercato, funzione in corrispondenza della quale si delinea l'ulteriore competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza (401/2007).
Dichiarazione:
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 27, comma 3, 35, 36, 37, 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 e 58 del titolo III della l.r. Campania 12/2006; dell' art. 12 della l.r. Abruzzo 115/2000 (norme per l'edilizia scolastica), come sostituito dall'art. 2, comma 2, della l.r. Abruzzo 33/2006 e dell'art. 7, comma 1, della l.r. Abruzzo 33/2006; inammissibili le altre questioni.