Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 3 e 5 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale) promosso dalla Regioni Veneto e Sicilia

Contenuto delle disposizioni impugnate

L'art. 3 del d.l. 223/2006 stabilisce che in attuazione della normativa comunitaria in materia di tutela della concorrenza e libera circolazione delle merci e dei servizi e al fine di garantire la libertà di concorrenza secondo condizioni di pari opportunità e il corretto e uniforme funzionamento del mercato, di assicurare ai consumatori finali un livello minimo e uniforme di condizioni di accessibilità all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale, ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lettera m), della Costituzione, le attività commerciali individuate dal d.lgs. 114/1998 e di somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza una serie di limiti e prescrizioni quali: l'iscrizione a registri abilitanti o il possesso di requisiti professionali soggettivi; il rispetto di distanze minime obbligatorie, le limitazioni quantitative all'assortimento merceologico; il rispetto dei limiti offerti a quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite a livello territoriale sub regionale; la fissazione di divieti di effettuare vendite promozionali, a meno che non siano prescritti dal diritto comunitario; l'ottenimento di autorizzazioni preventive e le limitazioni di ordine temporale o quantitativo allo svolgimento di vendite promozionali di prodotti; il divieto o l'ottenimento di autorizzazioni preventive per il consumo immediato di prodotti di gastronomia presso l'esercizio di vicinato (comma 1); fa salve le disposizioni che disciplinano le vendite sottocosto e i saldi di fine stagione (comma 2); prevede l'abrogazione di tutte le disposizioni legislative e regolamentari in contrasto con il decreto (comma 3); obbliga regioni ed enti locali ad adeguarsi ad esso entro il 1° gennaio 2007 (comma 4).

L'art. 5 prevede che determinati esercizi commerciali (esercizi di vicinato e grandi strutture di vendita come definiti dall'art. 4 del d.lgs. 114/1998) possono effettuare la vendita al pubblico di farmaci da banco o di automedicazione e di tutti i farmaci o prodotti non soggetti a prescrizione medica previa comunicazione al ministero della salute e alla Regione in cui ha sede l'esercizio e secondo le modalità previste dalla disposizione stessa (comma 1); la vendita deve essere effettuata in apposito reparto alla presenza e con l'assistenza di personale specializzato (comma 2); gli operatori al dettaglio possano praticare sconti (comma 3); fa salva la normativa in materia di bilinguismo nella Provincia di Bolzano (comma 3-bis). Prevede modifiche ad altre normative (commi 4-7).

Motivi del ricorso

L'art. 3 verte nella materia del commercio, attribuita alla potestà legislativa residuale, che comprende anche le materie concernenti lo sviluppo dell'economia; l'art. 5 disciplina l'organizzazione del servizio farmaceutico, riconducibile alla materia tutela della salute, nella quale lo Stato può porre solo i principi fondamentali, mentre in questo caso detta una disciplina di dettaglio, determinata, completa e autoapplicativa, che incide proprio sulle modalità di vendita dei farmaci.

Decisione della Corte

La stessa formulazione dell'art. 3 censurato riconduce la disciplina in esso contenuta anche alla materia tutela della concorrenza, attribuita dall'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. L'identificazione della materia nella quale si colloca la norma impugnata richiede di fare riferimento all'oggetto ed alla disciplina stabilita dalla medesima, tenendo conto della sua ratio. L'espressione tutela della concorrenza, utilizzata dal legislatore costituzionale all'art. 117, secondo comma, lettera e), coerentemente con quella operante nel sistema giuridico comunitario, comprende, tra l'altro, interventi regolatori che a titolo principale incidono sulla concorrenza, quali: le misure legislative di tutela in senso proprio, che hanno ad oggetto gli atti ed i comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le modalità di controllo, eventualmente anche di sanzione; le misure legislative di promozione, che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e alla competizione tra imprese, e in generale i vincoli all'esercizio delle attività economiche. In tale maniera, vengono perseguite finalità di ampliamento dell'area di libera scelta sia dei cittadini, sia delle imprese, queste ultime anche quali fruitrici, a loro volta, di beni e di servizi (401/2007). Si tratta dell'aspetto di promozione della concorrenza, che è una delle leve della politica economica del Paese (sentenze 80/2006; 242/2006; 175/2005; 272/2004). Proprio in quanto ha ad oggetto la disciplina dei mercati di riferimento di attività economiche molteplici e diverse, la tutela della concorrenza non è una materia di estensione certa, ma presenta i tratti di una funzione esercitabile sui più diversi oggetti ed è configurabile come «trasversale» (da ultimo, e per tutte, 401/2007), caratterizzata da una portata ampia (80/2006). Queste peculiarità, da un canto, comportano che la «tutela della concorrenza» influisce necessariamente anche su materie attribuite alla competenza legislativa, concorrente o residuale, delle Regioni, dall'altro, impongono di garantire che la riserva allo Stato della competenza trasversale non vada oltre la tutela della concorrenza e sia in sintonia con l'ampliamento delle attribuzioni regionali disposto dalla revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione (175/2005; 272/2004; 14/2004). Non possono ricondursi alla «tutela della concorrenza» quelle misure statali che non incidono sull'assetto concorrenziale dei mercati o che addirittura lo riducono o lo eliminano. Occorre quindi verificare se le norme adottate dallo Stato siano essenzialmente finalizzate a garantire la concorrenza fra i diversi soggetti del mercato (285/2005), allo scopo di accertarne la coerenza rispetto all'obiettivo di assicurare un mercato aperto e in libera concorrenza. L'attribuzione delle misure alla competenza legislativa esclusiva dello Stato comporta sia l'inderogabilità delle disposizioni nelle quali si esprime, sia che queste legittimamente incidono, nei limiti della loro specificità e dei contenuti normativi che di esse sono proprie, sulla totalità degli ambiti materiali entro i quali si applicano (80/2006). Ricondotta una norma alla «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione), non si tratta quindi di valutare se essa sia o meno di estremo dettaglio, utilizzando princípi e regole riferibili alla disciplina della competenza legislativa concorrente delle Regioni, occorre invece accertare se la disposizione stessa sia strumentale ad eliminare limiti e barriere all'accesso al mercato ed alla libera esplicazione della capacità imprenditoriale. Proprio perché la promozione della concorrenza ha una portata generale, o “trasversale”, può accadere che una misura che faccia parte di una regolamentazione stabilita dalle Regioni nelle materie attribuite alla loro competenza legislativa, concorrente o residuale, a sua volta abbia marginalmente una valenza pro-competitiva. Ciò deve ritenersi ammissibile, al fine di non vanificare le competenze regionali, sempre che tali effetti siano marginali o indiretti e non in contrasto con gli obiettivi delle norme statali che disciplinano il mercato, tutelano e promuovono la concorrenza. La disciplina stabilita dalla norma impugnata non è riconducibile alla materia dello «sviluppo economico», attribuita alla competenza residuale delle Regioni, poiché questa locuzione costituisce una espressione di sintesi, meramente descrittiva, che comprende e rinvia ad una pluralità di materie (165/2007). La disposizione in esame, concernendo la modalità di esercizio dell'attività della distribuzione commerciale, incide invece sul «commercio», materia attribuita alla competenza legislativa residuale delle Regioni (sentenze 165 e 64 del 2007; 199/2006). Tuttavia, alla luce dei princípi sopra esposti, tale constatazione non è da sola sufficiente ad escluderne la riconducibilità alla «tutela della concorrenza». Ripercorre la normativa statale in materia di ordinamento del commercio . L'intento avuto di mira con il d.lgs. 114/1998 è stato di «favorire l'apertura del mercato alla concorrenza» (64/2007), garantendo i mercati ed i soggetti che in essi operano. La disposizione censurata si inserisce nel quadro di questo processo di modernizzazione, all'evidente scopo di rimuovere i residui profili di contrasto della disciplina di settore con il principio della libera concorrenza. Le prescrizioni contenute nella norma censurata sono coerenti con l'obiettivo di promuovere la concorrenza, risultando proporzionate allo scopo di garantire che le attività di distribuzione considerate possano essere svolte con eguali condizioni. In relazione al comma 5, dichiara inammissibile una censura rivolta solo contro il comma 1, per genericità della formulazione; ritiene infondate le altre. La disposizione, interpretata in applicazione del criterio sopra indicato concernente l'identificazione della materia, è riconducibile al servizio farmaceutico, in quanto disciplina la vendita dei farmaci e la modalità con la quale questa deve avvenire. Questo servizio, come risulta dal complesso delle leggi che lo regolano (tra le altre, la l. 475/1968 e il dpr. 1275/1971), è preordinato ad assicurare una adeguata distribuzione dei farmaci, costituendo parte della più vasta organizzazione predisposta a tutela della salute. Nell'ambito di tale servizio, una risalente disciplina ha costantemente regolamentato in dettaglio la produzione e la messa in commercio dei farmaci, riservandone la vendita ai farmacisti (art. 122 r.d. 1265/1934), da ultimo anche in riferimento ai medicinali di automedicazione, allorché ne è stato ammesso il libero e diretto accesso da parte dei cittadini (art. 9-bis del d.l. 347/2001, convertito dalla l. 405/2001). Ai fini del riparto delle competenze legislative previsto dall'articolo 117 della Costituzione, la “materia” della organizzazione del servizio farmaceutico va ricondotta al titolo di competenza concorrente della «tutela della salute», come peraltro già avveniva sotto il regime anteriore alla modifica del titolo V della parte seconda della Costituzione. La complessa regolamentazione pubblicistica dell'attività economica di rivendita dei farmaci mira, infatti, ad assicurare e controllare l'accesso dei cittadini ai prodotti medicinali ed in tal senso a garantire la tutela del fondamentale diritto alla salute, restando solo marginale, sotto questo profilo, sia il carattere professionale, sia l'indubbia natura commerciale dell'attività del farmacista (448/2006; 87/2006; nonché sentenze 275 e 27 del 2003), dei quali pure si occupa la norma. L'interferenza va, quindi, composta facendo ricorso al criterio della prevalenza, applicabile appunto quando risulti evidente, come nella specie, l'appartenenza del nucleo essenziale della disciplina alla materia «tutela della salute» (sentenze 422 e 181 del 2006). La disposizione in esame configura una norma di principio, con conseguente infondatezza delle censure svolte dalle ricorrenti. Il rapporto tra norma “di principio” e norma “di dettaglio” va inteso nel senso che alla prima spetta prescrivere criteri ed obiettivi e alla seconda l'individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi (181/2006).

Dichiarazione:

Dichiara le censura parte inammissibili, parte infondate.