Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 8, commi 14 e 15, 9, commi 2, 3 e 11, 10, e 15, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Trento 15 dicembre 2004, n. 10 (Disposizioni in materia di urbanistica, tutela dell'ambiente, acque pubbliche, trasporti, servizi antincendio, lavori pubblici e caccia). Le norme impugnate relative alla conservazione degli habitat naturali sono state riprodotte negli articoli 37 e 39 della successiva l.p. 11/2007, per cui il ricorso del Governo deve intendersi come riferito anche a queste ultime.

Contenuto delle disposizioni impugnate

Considerazioni di carattere generale della Corte

In relazione al problema del riparto di competenza tra Stato, Regione e Province autonome in materia di ambiente, la Corte osserva che sovente l'ambiente è stato considerato come "bene immateriale". Quando si guarda all'ambiente come ad una "materia" di riparto della competenza legislativa tra Stato e Regioni, è necessario tener presente che si tratta di un bene della vita, materiale e complesso, la cui disciplina comprende anche la tutela e la salvaguardia della qualità e degli equilibri delle sue singole componenti (144/2007), ed occorre considerarlo come "sistema", cioè nel suo aspetto dinamico e non soltanto da un punto di vista statico ed astratto. La potestà di disciplinare l'ambiente nella sua interezza è stata affidata in via esclusiva allo Stato dall'art. 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione, che parla di "ambiente" in termini generali e onnicomprensivi ponendovi accanto la parola "ecosistema".

La disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale primario (151/1986) ed assoluto (210/1987), e deve garantire, come prescrive il diritto comunitario, un elevato livello di tutela, inderogabile da altre discipline di settore.

Accanto al bene giuridico ambiente in senso unitario possono coesistere altri beni giuridici, aventi ad oggetto componenti o aspetti dello stesso bene ma concernenti interessi diversi giuridicamente tutelati. L'ambiente costituisce "materia trasversale" proprio perché sullo stesso oggetto insistono interessi diversi: quello alla conservazione dell'ambiente e quelli inerenti alle sue utilizzazioni. In questi casi, la disciplina unitaria del bene complessivo ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, prevale su quella in materie di competenza propria dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, le quali non possono in alcun modo derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato

La circostanza che una determinata disciplina sia ascrivibile alla materia "tutela dell'ambiente" di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, se certamente comporta il potere dello Stato di dettare standard di protezione uniformi validi su tutto il territorio nazionale e non derogabili in senso peggiorativo, non esclude affatto che le leggi regionali emanate nell'esercizio della potestà concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, o di quella "residuale" di cui all'art. 117, quarto comma, possano assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale (246/2006 e, tra molte, le sentenze 183/2006; 336 e 332 del 2005; 259/2004; 407/2002).

La particolarità della disciplina del bene giuridico ambiente considerato nella sua completezza ed unitarietà riverbera i suoi effetti anche quando si tratta di Regioni speciali o di Province autonome, tenendo però conto in questo caso degli statuti speciali di autonomia, che distinguono le materie oggetto di potestà legislativa primaria dalle materie oggetto di potestà legislativa concorrente.

Occorre nel caso particolare stabilire se la materia di cui si discute rientri nella competenza della Provincia autonoma e, qualora sussista tale competenza, se si tratta di competenza primaria o concorrente. Nel primo caso, la Provincia autonoma è tenuta ad osservare soltanto i principi generali dell'ordinamento, nel secondo deve osservare anche i principi fondamentali della materia, dettati dalle leggi statali.

Lo statuto della Provincia autonoma di Trento non prevede il settore dei rifiuti come materia di competenza della Provincia stessa: esso quindi ricade nella competenza esclusiva dello Stato, prevista dall'art. 117, comma secondo, lettera s), che però non esclude che lo Stato possa attribuire alla Provincia funzioni al riguardo. Già l'art. 85 del d.lgs. 112/1998 attribuiva alle Regioni le competenze concernenti la gestione dei rifiuti, e le norme statali di attuazione delle direttive comunitarie, per quanto attiene alla Provincia di Trento, non fanno eccezione a questo principio (ad esempio per quanto concerne i piani di adeguamento delle discariche).

Contenuto delle disposizioni impugnate, motivi dei ricorsi e decisione della Corte

L'art. 8, comma 14 della l.p.10/2004 sostituisce l'art. 75 del decreto del Presidente della Giunta provinciale 1-41/1987, recante l'approvazione del testo unico delle leggi provinciali in materia di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti, e prevede che nei casi di particolare urgenza e necessità di tutelare le risorse ambientali e la salute pubblica, la Giunta provinciale può disporre o autorizzare, anche in deroga ai piani previsti dall'art. 65, il potenziamento o l'ampliamento delle discariche esistenti per i rifiuti urbani o la realizzazione di nuovi impianti e discariche, oppure ricorrere ad altre forme di smaltimento e recupero dei rifiuti urbani.

Il comma 15 dello stesso art. 8 inserisce nell'art. 77 del medesimo testo unico i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, prevedendo le misure adottabili (e relative modalità) qualora, in sede di progettazione o esecuzione di opere pubbliche o private, sia rilevata nell'area di intervento la presenza di discariche e di stoccaggi incontrollati di rifiuti, con contaminazione o meno del sito e che per le operazioni di messa in sicurezza dei siti stessi "si prescinde" dagli adempimenti previsti dagli articoli 11, 12 e 15 del d.lgs. 22/1997 concernenti il catasto, i registri di carico e scarico e il trasporto dei rifiuti.

Il Governo ritiene che entrambi i commi dettino deroghe ad adempimenti inderogabilmente stabiliti dai decreti legislativi 36/2003 e 22/1997 (entrambi attuativi di normativa comunitaria) che eccedano la competenza legislativa provinciale e siano invasivi della competenza esclusiva statale.

Secondo la Corte, il comma 14 dell'art. 8, pur facendo riferimento ai casi di necessità ed urgenza, in realtà non pone un regime particolare riferito a questa ipotesi eccezionale, ma crea un regime alternativo a quello statale, attuativo di normativa comunitaria, in ordine all'uso delle discariche esistenti, alla costruzione di nuovi impianti, al trasporto dei rifiuti, all'utilizzo di altre forme di smaltimento ed alla modifica dei bacini di conferimento. Richiama la disciplina dettata dall'art. 17 del d.lgs. 36/2003, che stabilisce due regole fondamentali: a) le discariche già autorizzate possono continuare a ricevere i rifiuti per i quali sono state autorizzate fino al 31 dicembre 2006; b) entro sei mesi dall'entrata in vigore del decreto legislativo, il titolare dell'autorizzazione, o, su sua delega, il gestore della discarica, deve presentare all'autorità competente un piano di adeguamento alle previsioni del decreto medesimo.

La disposizione provinciale deve perciò considerarsi illegittima in quanto dispensa sia dalla data di scadenza per l'utilizzazione delle discariche già autorizzate, sia dal piano di adeguamento delle discariche stesse.

La Corte rigetta invece la censura relativo al comma 15 dell'art. 8, in quanto i richiamati artt. 11, 12 e 15 del d.lgs. 22/1997 si riferiscono solo alla "raccolta ed al trasporto" dei rifiuti e non alla loro movimentazione all'interno di un'area privata (cfr. anche art. 193, comma 9, del successivo d.lgs. 152/2006, secondo il quale la movimentazione dei rifiuti esclusivamente all'interno di aree private non è considerata trasporto ai fini della parte quarta del decreto).

Deve quindi ritenersi impropria la dizione usata dal legislatore provinciale, poiché non si tratta di disapplicazione di norme statali, come farebbe ritenere l'espressione «si prescinde», ma di semplice non pertinenza delle disposizioni richiamate al caso.

L'art. 9 della l.p. 10/2004 reca la disciplina provinciale di attuazione di direttiva comunitaria sulla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche. I commi 2 e 3 attribuiscono a deliberazioni della Giunta provinciale il potere di designare autonomamente, come zone speciali di conservazione (ZSC), i siti di importanza comunitaria costituenti parte della rete ecologica europea denominata "Natura 2000". Il comma 11 stabilisce che i rapporti con la Commissione europea in relazione alla valutazione di incidenza dei piani o progetti non direttamente connessi o necessari alla gestione di un sito costituente zona speciale di conservazione sono tenuti direttamente dal Presidente della Provincia.

Il Governo ritiene che queste disposizioni contengano una disciplina difforme da quella dettata dal legislatore nazionale in sede di attuazione della direttiva comunitaria 92/43/CE, che sembra postulare l'elaborazione di un progetto di elenco unitario dei siti di importanza comunitaria di ciascuno Stato membro e una unitaria gestione dello stesso. Il comma 11 risulta lesivo del principio della unitarietà della rappresentazione della posizione italiana nei confronti dell'Unione europea.

Riguardo ai commi 2 e 3, la Corte osserva che la materia «parchi e protezione della flora e della fauna» rientra nella competenza primaria della Provincia autonoma, che deve quindi essere esercitata in armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica, nonché con il rispetto degli obblighi internazionali, degli interessi nazionali e delle norme fondamentali di riforma economico sociale della Repubblica.

L'art. 3 del dpr. 357/1997, attuativo della direttiva comunitaria relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, della flora e della fauna selvatiche, prevede che le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano individuino i siti di interesse comunitario per la costituzione della rete ecologica europea denominata "Natura 2000" e ne diano comunicazione al Ministero dell'ambiente, il quale raccoglie tali indicazioni in un elenco che invia alla Commissione europea, tenuta a scegliere, tra tali siti, le zone speciali di conservazione. Lo stesso Ministero dell'ambiente provvede poi a "designare", d'intesa con le Regioni, quei siti quali zone speciali di conservazione.

Le disposizioni impugnate contrastano con i principi generali dell'ordinamento, nonché con le norme fondamentali di riforma economica e sociale invocati dallo Stato.

La Corte precisa la differente portata dei termini "individuazione" dei siti di importanza comunitaria e "designazione" delle zone speciali di conservazione[1]: la designazione della particolare area protetta classificata come ZSC non può essere effettuata unilateralmente dalla Giunta provinciale, ma deve essere effettuata dallo Stato d'intesa con la Provincia autonoma. I commi 2 e 3 dell'art. 9 della l.p. 10/ 2004 sono costituzionalmente illegittimi.

Il comma 11 ascrive direttamente alla competenza della Provincia autonoma di Trento il potere di mantenere i rapporti con l'Unione europea, prescindendo dalle leggi dello Stato.

Il potere di interloquire con la Commissione europea spetta allo Stato, ai sensi dell'art. 1, comma 5, della l. 349/1986 (che attribuisce al Ministro il compito di rappresentare l'Italia presso gli organismi della Comunità Europea in materia di ambiente e di patrimonio culturale), in base al principio sancito dai commi terzo e quinto dell'art. 117 della Costituzione, i quali attribuiscono allo Stato la competenza a disciplinare i rapporti delle Regioni e delle Province autonome con l'Unione europea e a definire le procedure di partecipazione delle stesse, nelle materie di loro competenza, alla formazione degli atti comunitari. L'art. 5 della l. 131/2003 ribadisce il principio della unitarietà della rappresentazione della posizione italiana nei confronti dell'Unione europea.

La disposizione deve ritenersi, pertanto, costituzionalmente illegittima.

L'art. 10 detta disposizioni per la prima applicazione della disciplina dettata dal precedente art. 9 ed è impugnato in via "consequenziale" rispetto all'art. 9. La Corte dichiara inammissibile la censura, in quanto quelle disposizioni non sono consequenziali a quelle di cui ai commi 2 e 3 dell'art. 9, ma al comma 5 del medesimo articolo, comma che non è stato oggetto di impugnazione.

L'art. 15, comma 2, inserisce nella l.p. 4/1998 l'art. 1-bis, che detta una articolata disciplina delle assegnazioni e dei rinnovi delle concessioni delle grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico.

Il Governo ritiene che la disposizione, dettando una disciplina unilaterale ed organica della materia e prevedendo che nella assegnazione delle concessioni idroelettriche non trovino applicazione le disposizioni contenute nel dpr. 235/1977, violi il principio di leale collaborazione, le previsioni statutarie e il d.lgs. 79/1999 che demanda ad apposite norme di attuazione statutaria il coordinamento tra le sue norme di principio e gli ordinamenti delle autonomie speciali.

In seguito alla adozione, da parte della Provincia, del d.lgs. 289/2006, recante norme di attuazione dello statuto speciale della Regione autonoma Trentino Alto Adige in materia di grandi derivazioni, il Governo ha rinunciato al ricorso. Per questo aspetto, viene dichiarata l'estinzione del giudizio.

Dichiarazione:

Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 14, e 9, commi 2, 3 e 11, della l.p. 10/2004; in relazione ad una dichiara l'estinzione del giudizio; infondate o inammissibili le altre questioni.