Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 1, 5, da 7 a 14, 16, 18, da 24 a 29 del d.lgs. 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), modificativi e sostitutivi di diversi articoli del d.lgs. 42/2004 promosso dalle Regioni Toscana, Calabria e Piemonte. In particolare sono stati impugnati: dalla Regione Toscana gli articoli 12, 13, 16, 25 e 26; dalla Regione Calabria gli articoli 1, 5, da 7 a 14, 16, 18, 27, 28 e 29; e dalla Regione Piemonte gli articoli 1, 5, 8, da 10 a 13, 16 e 24. La Corte dichiara inammissibili le censure prospettate dalla Regione Calabria perché la deliberazione con la quale la Giunta ha autorizzato l'impugnazione non reca l'indicazione delle norme da sottoporre a scrutinio di costituzionalità, ma solo, genericamente, settori od oggetti di disciplina regolati in modo articolato e complesso nelle diverse disposizioni del d.lgs. 157/2006. E' stata quindi la difesa tecnica della Regione Calabria a decidere, nell'ambito di ciascun oggetto di disciplina, le norme da impugnare, sostituendosi all'organo politico nella stessa individuazione delle disposizioni suscettibili di censura. Inammissibili per genericità anche le censure prospettate dalla Regione Piemonte in relazione agli articoli 1, 5, 8, 10 e 12 del d.lgs. 157/2006. Dichiara la cessazione della materia del contendere per le questioni di costituzionalità degli articoli 13 e 16 del d.lgs. 157/2006 promosse dalla Regione Toscana, essendo venuto meno l'interesse della ricorrente perché, dopo il deposito del ricorso, è stata raggiunta un'intesa con lo Stato per l'elaborazione congiunta del piano paesaggistico.

Contenuto delle disposizioni impugnate

Contenuto delle disposizioni impugnate, motivi dei ricorsi e decisione della Corte

Le Regioni ricorrenti prospettano, in relazione agli articoli 12, 25 e 26 del d.lgs. 157/2006 violazione dell'art. 76 della Costituzione. Infatti, mentre l'art. 10, comma 4, della legge di delega 137/2002 autorizzava solo l'introduzione di limitate disposizioni correttive e/o integrative necessarie a seguito di un primo monitoraggio dell'applicazione del d.lgs. 157/2002, il decreto legislativo avrebbe apportato rilevanti innovazioni al d.lgs. 42/2004, per cui si rileva un eccesso di delega. Sul piano procedurale, l'iter adottato per l'emanazione del d.lgs. 42/2004 sarebbe totalmente diverso rispetto a quello che ha portato all'approvazione delle norme correttive contenute nel d.lgs. 157/2006: nel primo caso le norme sarebbero state il risultato di un preliminare confronto fra Stato e Regioni, mentre nel secondo tale previo confronto non si sarebbe svolto.

La Corte respinge la censura osservando che le procedure da seguire sono quelle indicate dal comma 3 dell'art. 10 della l. 137/2003, secondo cui l'adozione dei decreti legislativi avviene, sentita la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. 281/1997, previo parere delle commissioni parlamentari competenti per materia e che queste procedure sono state seguite nell'emanazione del d.lgs. 157/2006.

L'art. 12 d.lgs. 157/2006 sostituisce l'art. 142 d.lgs. 42/2004 nella parte in cui reintroduce l'illimitata vigenza del vincolo paesaggistico per le categorie di beni tutelate ai sensi della l. 431/1985, nonché, con particolare riferimento al comma 3 dello stesso art. 142, nella parte in cui preclude alle Regioni di individuare con il piano paesaggistico i corsi d'acqua irrilevanti dal punto di vista del paesaggio.

Si prospetta una lesione dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione, in quanto la disposizione incide sullo svolgimento delle funzioni attinenti al governo del territorio e alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali, riservate alla potestà concorrente delle Regioni, dell'art. 118 della Costituzione e del principio di leale collaborazione perché l'individuazione dei beni da tutelare e il regime di tutela, in quanto incidenti su competenze regionali, avrebbero dovuto essere statuiti d'intesa con le Regioni.

 

La Corte respinge la censura. Osserva che il concetto di paesaggio indica, innanzitutto, la morfologia del territorio, riguarda cioè l'ambiente nel suo aspetto visivo, e infatti l'art. 9 della Costituzione ha sancito il principio fondamentale della “tutela del paesaggio” senza alcun'altra specificazione. In sostanza, lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, è di per sé un valore costituzionale, primario (151/1986, 182 e 183 del 2006) ed anche assoluto, se si tiene presente che il paesaggio indica essenzialmente l'ambiente (641/1987).

L'oggetto tutelato non è il concetto astratto delle “bellezze naturali”, ma l'insieme delle cose, dei beni materiali o delle loro composizioni che presentano valore paesaggistico.

Sul territorio gravano più interessi pubblici: quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, e quelli concernenti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), affidati alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni.

La tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni. In sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni.

Questi due tipi di tutela possono essere coordinati fra loro, ma debbono necessariamente restare distinti. La legislazione statale ha infatti fatto ricorso, ai sensi dell'art. 118 della Costituzione, a forme di coordinamento e di intesa in questa materia, e ha affidato alle Regioni il compito di redigere i piani paesaggistici, ovvero i piani territoriali aventi valenza di tutela ambientale, con l'osservanza delle norme di tutela paesaggistica poste dallo Stato (art. 143 del d.lgs. 42/2004, novellato dall'art. 13 del d.lgs. 157/2006, prevede che le Regioni possono stipulare intese con il Ministero per i beni culturali ed ambientali e con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio per «l'elaborazione congiunta dei piani paesaggistici», precisando che il contenuto del piano elaborato congiuntamente forma oggetto di apposito accordo preliminare e che lo stesso è poi «approvato con provvedimento regionale»).

La tutela del paesaggio, dettata dalle leggi dello Stato, trova poi la sua espressione nei piani territoriali, a valenza ambientale, o nei piani paesaggistici, redatti dalle Regioni. Le competenze regionali non concernono le specifiche modalità della tutela dei beni paesaggistici (rimessa alla competenza esclusiva dello Stato), ma la concreta individuazione e la collocazione di questi ultimi nei piani territoriali o paesaggistici.

 

L'art. 25 del d.lgs. 157/2006, che modifica l'art. 157 d.lgs. 42/2004, viene impugnato nella parte in cui inserisce al comma 1 la lettera f-bis stabilendo che “conservano efficacia a tutti gli effetti i provvedimenti di imposizione dei vincoli paesaggistici emanati in attuazione della legge 431/1985”, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione e del principio di leale collaborazione, in quanto il ripristino dei vincoli stessi determinerebbe una ingerenza nelle funzioni regionali in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali e culturali, senza la previa concertazione con le stesse Regioni.

La Corte osserva che la disposizione impugnata fa rivivere le norme di salvaguardia di cui all'art. 1-ter d.l. 312/1985 (convertito con modificazioni nella l. 431/1985) nei casi in cui, alla luce delle nuove disposizioni di tutela paesaggistica, si impone la redazione di un nuovo piano paesaggistico o la modifica di quello esistente. In questi casi, il ripristino dei vincoli di cui allo stesso art. 1-ter costituisce diretta conseguenza delle modifiche alla disciplina sulla tutela del paesaggio stabilite dallo Stato in base alla sua competenza esclusiva.

L'art. 26 d.lgs. 157/2006, che sostituisce l'art. 159 d.lgs. 42/2004, viene impugnato con particolare riferimento al comma 3, che estende il potere di annullamento dell'autorizzazione paesaggistica da parte della Soprintendenza, anche per motivi di merito, per violazione degli artt. 117 e 118 e del principio di leale collaborazione, in quanto determina un accentramento delle funzioni in materia di autorizzazione paesaggistica, la cui effettiva gestione è individuata in capo allo Stato (tramite le Soprintendenze) in assenza di adeguati modelli concertativi.

Osserva la Corte che il potere di annullamento attribuito all'amministrazione centrale non è per motivi di merito, così da consentire alla amministrazione statale di sovrapporre una propria valutazione a quella di chi ha rilasciato il titolo autorizzativo, ma riconosce ad essa un controllo di mera legittimità che può riguardare tutti i possibili vizi, tra cui anche l'eccesso di potere.

Sono infine censurati gli articoli 11, 13, 16 e 24 del d.lgs. 157/2006, che sostituiscono, rispettivamente, gli articoli 141, comma 1, 143, comma 3, 146, comma 10, e 156, commi 1 e 3, del d.lgs. 542/2004, in quanto evidenziano un'impostazione pregiudizialmente centralistica accentuando, tra l'altro, il potere sostitutivo statale.

Osserva la Corte che l'esercizio del potere sostitutivo implica comunque il rispetto delle garanzie procedimentali improntate al principio di leale collaborazione.

Dichiarazione:

Dichiara la questioni parte inammissibili, parte infondate; in relazione ad alcune dichiara la cessazione della materia del contendere.