Giudizio principale di legittimità costituzionale degli artt. 8, quinto comma, 9,17, 20, 25, 26, da 31 a 37 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali del sistema Regione - autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia)

Motivi del ricorso

Gli articoli 8, comma 5, e 17 sulle attribuzioni delle province omettono di riconoscere l'esistenza di funzioni proprie di questi enti, da identificarsi con "una serie di compiti storicamente attribuiti alle province quali enti esponenziali di collettività vaste"; gli articoli 9, 25 e 26 attribuiscono determinate funzioni tradizionalmente spettanti alle province ad altri enti territoriali o loro associazioni; l'art. 20, nel disciplinare forme collaborative tra gli enti locali, esclude la possibilità che la provincia possa aderirvi e ometterebbe di attribuire ad essa funzioni di coordinamento e di sostituzione nei confronti dei comuni inadempienti. Ravvisa inoltre, tra l'altro, contrasto con l'art. 117, comma secondo, lett. p), Cost., dal quale emerge che le province sono titolari di "funzioni fondamentali", e con gli articoli 114 e 118, comma secondo, Cost., dai quali si ricava che le province sono titolari di "funzioni proprie" non comprimibili dal legislatore nazionale o regionale, e da identificarsi con quelle ad esse storicamente attribuite e previste negli articoli 19 e 20 del d.lgs. 267/2000.

Decisione della Corte

Dichiara inammissibili le censure relative agli articoli da 31 a 37 per genericità.
Le censure relative agli articoli 8, comma 5, 9, 17, 20, 25 e 26 si fondano sulla pretesa diretta applicabilità alla Regione Friuli-Venezia Giulia delle disposizioni del Titolo V della Costituzione relative al regime giuridico degli enti locali.
Secondo il Governo, le disposizioni impugnate attribuiscono ai comuni, alle loro associazioni o ad organi regionali tutte le funzioni attinenti ad aree sovracomunali che, proprio perché concernono interessi che trascendono la dimensione comunale, dovrebbero essere conferite alle province quali enti intermedi tra comuni e Regione.
Osserva la Corte che non sono illustrate le ragioni per cui in una Regione ad autonomia speciale dovrebbero trovare applicazione le disposizioni del Titolo V della Parte seconda della Costituzione in luogo di quelle ricavabili dallo statuto speciale, in forza delle quali la Regione è dotata di potestà legislativa primaria in materia di ordinamento degli enti e vige il principio del parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative. Inoltre, la Corte ha già avuto modo di precisare, con specifico riferimento all'art. 117, comma secondo, lett. p), Cost., che la competenza primaria attribuita alle Regioni a statuto differenziato in materia di ordinamento degli enti locali non è intaccata dalla riforma del Titolo V della Costituzione, ma sopravvive, nello stesso ambito e negli stessi limiti definiti dagli statuti (48/2003).
Inoltre, l'art. 5 della l. cost. 2/1994 ha innovato in modo rilevante il dettato dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia trasformando la competenza legislativa regionale in tema di ordinamento degli enti locali da concorrente in esclusiva, nell'ambito della quale la Regione fissa i principi dell'ordinamento locale e ne determina le funzioni.

Ancora con riferimento all'ordinamento degli enti locali, la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto al legislatore delle Regioni ad autonomia differenziata una potestà di disciplina differenziata rispetto alla corrispondente legislazione statale, salvo che per il rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato e dell'ambito delle materie di competenza esclusiva statale (229/2001).

Anche nella legislazione statale è costante il riconoscimento della diversa autonomia di cui godono nella materia in esame le Regioni ad autonomia particolare: lo stesso Testo unico degli enti locali afferma che esso non si applica alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano se incompatibili con le attribuzioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione (art. 1 d.lgs. 267/2000); analoga disposizione era contenuta prima nell'art. 1 della l. 142/1990; e in tema di funzioni fondamentali degli enti locali, la l. 131/2003 detta un apposito criterio direttivo che prescrive di fare salve le competenze spettanti alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano.

La legislazione della Regione Friuli-Venezia Giulia in tema di enti locali non è vincolata all'osservanza delle singole disposizioni del testo unico degli enti locali, ma deve rispettare il principio autonomistico, deve cioè, tramite le sue autonome determinazioni, favorire la piena realizzazione dell'autonomia degli enti locali.

L'art. 8, comma 5, viene censurato dal Governo in quanto si limita a prevedere la titolarità, in capo alle province, delle sole funzioni fondamentali e "di quelle ulteriori conferite con legge", mancando l'espresso riconoscimento da parte del legislatore regionale anche di "funzioni proprie" delle province che, per l'avvocatura, corrisponderebbero ai compiti storicamente attribuiti alle province stesse, quali enti esponenziali di collettività vaste.
Osserva la Corte che le "funzioni proprie" possono anche identificarsi con quelle fondamentali riconosciute dall'art. 8. Il mancato riferimento, da parte del legislatore regionale, alle funzioni proprie non implica il disconoscimento dell'esistenza di un nucleo di funzioni intimamente connesso al riconoscimento del principio di autonomia degli enti locali sancito dall'art. 5 Cost..

La innegabile discrezionalità del legislatore statale nell'ambito della propria potestà legislativa e la stessa relativa mutevolezza nel tempo delle scelte operate riguardo alla individuazione delle aree di competenza dei diversi enti locali impediscono che possa parlarsi in generale di competenze storicamente consolidate degli enti locali, immodificabili da parte del legislatore statale e di quello regionale. La Corte non ha escluso la utilità del criterio storico per la ricostruzione del concetto di autonomia provinciale e comunale, ma ne ha circoscritto l'utilizzabilità a quel nucleo fondamentale delle libertà locali che emerge da una lunga tradizione e dallo svolgimento che esso ebbe durante il regime democratico (52/1969).

Dalla lettura complessiva della legge, emerge l'esistenza di disposizioni che valorizzano ampiamente le province in modo del tutto analogo alla legislazione statale e che operano significativi riconoscimenti del ruolo di tali enti. In particolare, l'elencazione contenuta nell'art. 17, se carente in parte rispetto agli artt. 19 e 20 del d.lgs. 267/2000, individua però anche ambiti di competenza ulteriori rispetto a quelli previsti dal legislatore statale, come la politica attiva del lavoro, le iniziative culturali, l'agricoltura. L'elenco previsto dall'art. 17 non esclude inoltre che il legislatore regionale possa conferire alle province altre funzioni.


Ritiene infondata la censura relativa all'art. 9 considerando la sostanziale analogia tra quanto previsto dalla l.r. 1/2006 e quanto previsto dall'art. 23 d.lgs. 267/2000 in riferimento alle città metropolitane e inoltre che, nel sistema di entrambi questi testi legislativi, la città metropolitana corrisponde all'ente locale di area vasta, tanto che, nel territorio in cui si crea la città metropolitana, questa succede alla Provincia.

Ritiene infondata la censura relativa all'art. 20, nella parte in cui non attribuisce alle province funzioni di coordinamento e di sostituzione nei confronti dei comuni inadempienti, poiché neanche la legislazione statale vigente prevede alcun istituto di questo genere.

Infondata anche la censura relativa all'art. 25 della l.r. 1/2006 nella parte in cui attribuisce ai comuni associati in ASTER (Ambiti per lo sviluppo territoriale) funzioni di programmazione e di coordinamento che non spetterebbero solamente a tali enti, ma anche alle province.
Da un'attenta lettura della norma risulta infatti che l'indicata forma associativa è proprio finalizzata alla interlocuzione in forma associata con la Regione e la Provincia, mentre la funzione di coordinamento provinciale è espressamente prevista dall'art. 17, comma 3, lett. b).

Dichiarazione:

Dichiara le censure parte inammissibili e parte infondate.