Giudizio principale di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 198 a 206, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Legge finanziaria 2006) promosso dalle Regioni Toscana, Veneto, Valle d'Aosta, Sicilia, Provincia autonoma di Bolzano, Piemonte, Campania, Trentino-Alto Adige, Liguria, Emilia-Romagna, Provincia autonoma di Trento, Friuli-Venezia Giulia
Contenuto delle disposizioni impugnate
Le disposizioni impugnate prevedono che le amministrazioni regionali e gli enti locali di cui all'art. 2, commi 1 e 2, del d.lgs. 267/2000, nonché gli enti del servizio sanitario nazionale concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica adottando le misure necessarie per garantire che le spese di personale non superino determinati limiti; sono a tal fine considerate anche le spese per il personale a tempo determinato, con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, o che presta servizio con altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni (comma 198); ai fini dell'applicazione del comma 198, le spese di personale vengono considerate al netto di determinate spese, specificate per gli anni 2004, 2006, 2007 e 2008 (comma 199); gli enti destinatari del comma 198 possono fare riferimento, nella loro autonomia, quali indicazioni di principio per il conseguimento degli obiettivi di contenimento della spesa di cui al comma 198, alle misure della medesima legge finanziaria riguardanti il contenimento della spesa per la contrattazione integrativa e i limiti all'utilizzo di personale a tempo determinato, nonché alle altre specifiche misure in materia di personale (comma 200); gli enti locali di cui all'art. 2, commi 1 e 2, del d.lgs. 267/2000 possono concorrere al conseguimento degli obiettivi di cui al comma 198 attraverso interventi diretti alla riduzione dei costi di funzionamento degli organi istituzionali, ai sensi dell'art. 82, comma 1, del medesimo d.lgs. 267/2000 (comma 201); al finanziamento degli oneri contrattuali del biennio 2004-2005 concorrono le economie di spesa di personale riferibili all'anno 2005 come individuate dall'art. 1, comma
Motivi del ricorso
Il comma 198 viene censurato perché pone un limite alla spesa per il personale, ha quindi un contenuto specifico e puntuale e non costituisce un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica; il limite previsto riguarda la materia dell'organizzazione regionale degli enti regionali, rientrante nella competenza legislativa residuale regionale; le Regioni speciali denunciano anche la violazione della loro potestà legislativa in materia di ordinamento finanziario, di organizzazione degli uffici e di ordinamento degli enti locali. Osservano anche che il comma 148 dello stesso art. 1 dispone che, per le Regioni speciali e le Province autonome, la determinazione del livello delle spese correnti è oggetto, per lo stesso triennio, di specifici accordi con il Ministero dell'economia e delle finanze. L'incompatibilità tra le due norme si risolve in vizio di irragionevolezza del comma 198. Analoghe censure sono mosse in relazione agli altri commi. Il comma 202 fissa un vincolo puntuale circa gli scopi per cui utilizzare risorse del bilancio della Regione e degli enti locali del tutto incompatibile con l'autonomia prevista dagli artt. 117 e 119 della Costituzione. Il comma 206, nel qualificare come principi fondamentali norme che invece sono di dettaglio, attribuisce allo Stato competenze legislative che ad esso non spettano in base all'art. 117, terzo comma, Cost..
Decisione della Corte
Il legislatore statale può ben imporre, con una disciplina di principio, agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono in limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti. Perché detti vincoli possano considerarsi rispettosi dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali, essi devono riguardare l'entità del disavanzo di parte corrente, oppure, ma solo in via transitoria e in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale, la crescita della spesa corrente degli enti autonomi. La legge statale può solo stabilire un limite complessivo che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa. La legge statale può fissare limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali, ma rispettando i seguenti requisiti: limitarsi a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi anche nel senso di un transitorio contenimento complessivo, sebbene non generale, della spesa corrente, e non prevedere strumenti o modalità per il perseguimento degli obiettivi medesimi. Il comma 198 risponde ad entrambi i requisiti richiesti: il legislatore persegue l'obiettivo di contenere entro limiti prefissati una delle più frequenti cause del disavanzo pubblico, costituita dalla spesa complessiva per il personale. L'obiettivo, pur non riguardando la generalità della spesa corrente, ha rilevanza strategica ai fini dell'attuazione del patto di stabilità interno e concerne un rilevante aggregato della spesa di parte corrente. É soddisfatto anche il carattere della transitorietà, in quanto la disposizione è destinata ad operare per un periodo determinato (triennio 2006-2008, poi ridotto al solo anno 2006 dall'art. 1, comma 557, della l. 296/2006). La norma inoltre non prescrive ai destinatari alcuna modalità per il conseguimento dell'obiettivo del contenimento della spesa per il personale, lasciando libere le Regioni di individuare le misure a tal fine necessarie. Ritiene infondate le censure mosse avverso il comma 198 e anche le altre sollevate con riferimento ai commi 199, 203, 204 e 205: la natura di principi fondamentali di tali norme deriva dal rilievo che esse si limitano o a integrare il contenuto del comma 198 (commi 199, 203 e 204) o a concorrere al raggiungimento dell'ulteriore obiettivo del miglioramento dei saldi (comma 205). Il comma 204 integra il contenuto del comma 198, consentendo il controllo sulla sua effettiva applicazione, e costituisce anche norma di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale, non lede quindi le attribuzioni delle Regioni a statuto ordinario, sia perché partecipa della natura di principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica propria della disposizione del comma 198, sia perché è espressione della competenza esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lett. r), Cost.. Il comma 205 costituisce ulteriore principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, la cui formulazione è riservata alla competenza legislativa dello Stato. I commi 200 e 201 attribuiscono ai destinatari una mera facoltà, sono quindi privi di attitudine lesiva delle competenze regionali. Il comma 202 è invece illegittimo perché impone una puntuale modalità di utilizzo delle risorse proprie delle Regioni, risolvendosi in una specifica prescrizione di destinazione delle risorse stesse. Non pone un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, esula pertanto dalla competenza legislativa esclusiva statale. Respinge la censura mossa al comma 206, che qualifica come principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica le disposizioni di cui ai commi da 198 a 205. I commi 198, 199, 203-205 esprimono principi fondamentali: le relative censure sono quindi dichiarate infondate; i commi 200 e 201 sono privi di efficacia vincolante e quindi di attitudine lesiva: le ricorrenti non hanno interesse a censurare una norma che, come il comma 206, attribuisce natura di principio fondamentale a disposizioni che hanno contenuto non lesivo. L'accertata incostituzionalità del comma 202 fa venire meno le questioni relative al comma 206 nella parte in cui si riferisce ad esso e determina l'inammissibilità delle questioni medesime per mancanza di oggetto. Le Regioni speciali censurano il comma 198 per contrasto con le rispettive disposizioni statutarie e inoltre con il principio di ragionevolezza, per contrasto con il comma 148 che rimette ad accordi da stipulare entro il 31 marzo di ciascun anno, tra il Ministero dell'economia e delle finanze e le Regioni speciali e le Province autonome, la determinazione del livello delle spese correnti e in conto capitale, fissando come parametro degli accordi medesimi la coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica, anche con riferimento, per quanto riguarda le spese di personale, all'accordo sottoscritto tra Governo, Regioni e autonomie locali in sede di Conferenza unificata il 28 luglio 2005. La contemporanea vigenza di norme che disciplinano in modo diverso la stessa fattispecie crea un'antinomia non risolvibile in base ai comuni canoni ermeneutici e comporta la violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.. La Corte osserva che il comma 198 non collide con il comma 148. Il comma 148 prevede che le disposizioni stabilite per le Regioni a statuto ordinario si applicano solo nel caso di mancato raggiungimento degli accordi; indica quindi chiaramente che l'obiettivo del contenimento delle spese per il personale deve essere realizzato dagli enti ad autonomia speciale in via prioritaria mediante lo strumento degli accordi da esso stesso previsti. Il comma 198 è quindi applicabile in via sussidiaria e transitoria solo qualora gli accordi medesimi non siano raggiunti. Anche le questioni relative ai commi 199, 200, 201, 203, 204, 205 e 206, nella parte in cui qualifica le disposizioni di cui ai commi richiamati come principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica non sono fondate. Queste disposizioni, in quanto strettamente connesse a quella di cui al comma 198, non trovano diretta applicazione agli enti ad autonomia speciale qualora siano intervenuti gli accordi previsti dal comma 148.
Dichiarazione:
Dichiara la illegittimità costituzionale del comma 202 dell'art. 1 della l. 266/2005; infondate o inammissibili tutte le altre questioni.