Giudizio principale di legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 366, 368 e 369 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Legge finanziaria 2006) promosso dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia

Contenuto delle disposizioni impugnate

Le disposizioni impugnate disciplinano i distretti produttivi, definiti come libere aggregazioni di imprese articolate sul piano territoriale e sul piano funzionale, con l'obiettivo di accrescere lo sviluppo delle aree e dei settori di riferimento, di migliorare l'efficienza nell'organizzazione e nella produzione, secondo principi di sussidiarietà verticale e orizzontale, anche individuando modalità di collaborazione con le associazioni imprenditoriali (comma 366); stabiliscono la disciplina applicabile ai distretti produttivi in materia amministrativa (comma 368, lettera b), nn. 1) e 2); disciplinano la costituzione e l'organizzazione dell'Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l'innovazione, che promuove l'integrazione fra il sistema della ricerca ed il sistema produttivo attraverso l'individuazione, valorizzazione e diffusione di nuove conoscenze, tecnologie, brevetti ed applicazioni industriali prodotti su scala nazionale e internazionale, stipula convenzioni e contratti con soggetti pubblici e privati che ne condividono le finalità; è soggetta alla vigilanza della Presidenza del Consiglio dei ministri, che con decreto di natura non regolamentare definisce criteri e modalità per lo svolgimento delle attività istituzionali (comma 368, lettera d)).

Le disposizioni concernenti i distretti produttivi si applicano anche ai distretti rurali e agro-alimentari di cui al d.lgs. 228/2001, ai sistemi produttivi locali, distretti industriali e della pesca e consorzi di sviluppo industriale di cui all'art. 36 della l. 317/1991, nonché ai consorzi per il commercio estero di cui alla l. 83/1989 (comma 369).

Motivi del ricorso

Le disposizioni censurate dettano una disciplina attinente alla materia dello sviluppo economico, riconducibile alla competenza legislativa residuale delle Regioni, e presenta profili di interferenza con la competenza legislativa regionale in materia di politica economica e di interventi nell'economia, pur se connessa anche con materie spettanti alla competenza legislativa statale, per esempio sotto il profilo fiscale. Questa connessione avrebbe permesso una regolamentazione di carattere generale, non una normativa di dettaglio; non è prevista alcuna forma di leale collaborazione.

Decisione della Corte

Ritiene inammissibili le censure relative ai commi 368, lett. b), n. 1, e 369: dalla prima censura non emerge compressione delle competenze regionali; la seconda censura è eccessivamente generica. Riguardo alle altre, occorre circoscrivere l'oggetto e la disciplina stabilita dalle norme censurate. Ripercorre la normativa in materia di distretti produttivi, costituente parte di un complesso di misure approntate per favorire la crescita economica del Paese. Le disposizioni della l. 266/2005 hanno anzitutto definito i distretti produttivi, indicandone gli obiettivi (accrescere lo sviluppo delle aree e dei settori di riferimento, migliorare l'efficienza nella organizzazione e nella produzione) (comma 366). Per conseguire tali obiettivi, si sono disciplinati gli effetti di questa peculiare forma di aggregazione, in primo luogo sotto il profilo fiscale e finanziario (comma 368, lettere a e c, non censurate). Allo scopo di permettere uno snellimento degli adempimenti burocratici, è inoltre concesso alle imprese di «intrattenere rapporti con le pubbliche amministrazioni e con gli enti pubblici» «per il tramite del distretto», legittimato a svolgere detti adempimenti per conto delle medesime (comma 368, lettera b, numero 1), anche per «facilitare l'accesso ai contributi erogati a qualunque titolo», avvalendosi appunto della «attività di consulenza ed assistenza» che i distretti produttivi potranno loro fornire (comma 368, lettera b, numero 2). Le norme riguardano la facoltà dei distretti produttivi di agire in rappresentanza delle imprese nei rapporti con le pubbliche amministrazioni, perseguendo dunque una finalità resa ancor più chiara dalla previsione della ulteriore facoltà dei distretti produttivi «di stipulare, per conto delle imprese, negozi di diritto privato secondo le norme in materia di mandato di cui agli articoli 1703 e seguenti del codice civile» (comma 368, lettera b, numero 3, non censurato dalle ricorrenti). Finalità dell'intervento normativo è la realizzazione di una manovra di politica economica per favorire la crescita del sistema produttivo italiano. Nell'ordinamento esistono discipline dirette a garantire anche queste esigenze di riordino e di intervento, come i sistemi produttivi locali (contesti produttivi omogenei, caratterizzati da una elevata concentrazione di imprese, prevalentemente di piccole e medie dimensioni, e da una peculiare organizzazione interna), nel cui ambito costituiscono un particolare sottoinsieme i “distretti industriali” (caratterizzati da una elevata concentrazione di imprese industriali nonché dalla specializzazione produttiva di sistemi di imprese). L'oggetto delle discipline in esame è diverso rispetto a queste tipologie. Il distretto funzionale è infatti una libera aggregazione di imprese che cooperano in modo intersettoriale; rispetto ai tradizionali distretti territoriali, prescinde da uno specifico territorio e si sviluppa come integrazione dell'offerta di beni e servizi da parte di imprese che svolgono attività complementari o comunque connesse. La peculiarità dei distretti produttivi va colta nella circostanza che la loro istituzione non è collegata solo ad un determinato ambito territoriale, ma può richiedere un'articolazione in più di una Regione, ognuna delle quali resta libera di disciplinare all'interno del suo ambito le figure omologhe, e tuttavia diverse, dei distretti industriali. La normativa in questione privilegia una valorizzazione di profili ulteriori rispetto a quello della collocazione territoriale delle imprese e, nella fissazione delle modalità di individuazione delle caratteristiche dei distretti produttivi (comma 366), richiede l'apprezzamento anche di profili di carattere tecnico ed una attività di ricognizione e valutazione che non può essere adeguatamente soddisfatta a livello regionale; mira inoltre a realizzare una unificazione idonea a porre rimedio agli effetti negativi della ridotta dimensione delle imprese, senza tuttavia farne venire meno l'individualità. L'oggetto e la finalità delle norme impugnate non consentono di ricondurre la disciplina alla materia dello “sviluppo economico”, che sarebbe riservata alla competenza residuale delle Regioni. La locuzione costituisce una espressione di sintesi che comprende e rinvia ad una pluralità di materie. Già il d.lgs. 112/1998, nel delegare numerose funzioni alle Regioni, contemplava in un apposito Titolo (il II) le funzioni inerenti allo «sviluppo economico e attività produttive», precisando tuttavia che allo stesso erano riconducibili una pluralità di materie: agricoltura e foreste, artigianato, industria, energia, miniere e risorse geotermiche, ordinamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, fiere e mercati e commercio, turismo ed industria alberghiera (art. 11, comma 2). L'art. 117 Cost. contempla molteplici materie caratterizzate da una palese connessione con lo sviluppo dell'economia, le quali sono attribuite sia alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, Cost.), sia a quella concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), o residuale (art. 117, quarto comma, Cost.) delle Regioni. La finalità avuta di mira dal legislatore statale ha dunque comportato che la disciplina recata dalle norme impugnate attiene a più materie, alcune senz'altro riservate alla competenza esclusiva dello Stato (la materia fiscale, nonché quella dell'ordinamento civile, in quanto si è regolata una peculiare figura associativa, intervenendo sulla disciplina delle modalità di contrarre e della rappresentanza). Proprio in quanto le disposizioni sono dirette a realizzare una complessa manovra concernente lo sviluppo dell'economia e del sistema produttivo italiano, esse incidono anche su materie attribuite alla competenza legislativa delle Regioni, sia concorrente (quale la «ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi»: ex plurimis, 31/2005 e 423/2004), sia residuale (quali il commercio:1/2004; l'industria, l'artigianato: 162/2005). Analogamente, l'attività della Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l'innovazione – pur se non imprescindibilmente connessa ai distretti produttivi – è riconducibile a materie spettanti alla competenza legislativa concorrente delle Regioni (in particolare, alla ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi) ed a quella residuale (industria). Il comma 368, lettera d), attribuisce infatti a detta Agenzia, tra gli altri, i compiti di provvedere alla «diffusione di nuove tecnologie e delle relative applicazioni industriali», nonché di promuovere «l'integrazione fra il sistema della ricerca ed il sistema produttivo attraverso l'individuazione, valorizzazione e diffusione di nuove conoscenze, tecnologie, brevetti ed applicazioni industriali prodotti su scala nazionale ed internazionale», anche stipulando «convenzioni e contratti con soggetti pubblici e privati che ne condividono le finalità». Le norme in esame si caratterizzano dunque in quanto, perseguendo un obiettivo complesso, interferiscono in una molteplicità di materie. Non è possibile comporre l'interferenza facendo ricorso al criterio della prevalenza, applicabile soltanto quando risulti evidente l'appartenenza del nucleo essenziale della disciplina ad una materia piuttosto che ad un'altra (per tutte, 422 e 181 del 2006; 135 e 50 del 2005), circostanza che risulta chiaramente esclusa dal contenuto e dalla ratio della disciplina sopra indicati. La finalità dell'intervento e l'individuazione dell'oggetto delle norme permettono di ritenere che ci si trovi di fronte a scelte di rilevanza nazionale, in relazione alle quali il legislatore costituzionale del 2001 ha inteso unificare in capo allo Stato strumenti che attengono allo sviluppo dell'intero Paese, anche al di là della specifica utilizzabilità di quelli elencati nel secondo comma dell'art. 117 Cost. (242/2005 e 69/2004). In riferimento alle materie interessate dalle disposizioni impugnate, spettanti alla competenza regionale – sia concorrente, sia residuale – sussistono esigenze di carattere unitario che legittimano l'avocazione in sussidiarietà sia delle funzioni amministrative che non possono essere adeguatamente svolte ai livelli inferiori (tra le molte, 214/2006; 383, 270, 242 del 2005; 6/2004), sia della potestà normativa per l'organizzazione e la disciplina di tali funzioni (285/2005), che è stata realizzata con modalità tali da escluderne l'irragionevolezza, alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità. L'attrazione al centro delle funzioni amministrative, mediante la “chiamata in sussidiarietà”, benché giustificata, richiede tuttavia che l'intervento legislativo preveda forme di leale collaborazione con le Regioni (soprattutto 214/2006; 425, 406 e 213 del 2006). Quest'ultima condizione non risulta osservata dalle norme impugnate, mentre la circostanza che esse «trovano applicazione in via sperimentale» (art. 1, comma 371, della legge n. 266 del 2005) neppure ne esclude l'idoneità a recare vulnus alle competenze regionali. La disciplina interferisce, infatti, con materie attribuite alla competenza legislativa sia concorrente, sia residuale delle Regioni, senza che, in contrasto con i principi sopra enunciati, sia stata prevista alcuna forma di collaborazione con queste ultime nella fase di definizione delle caratteristiche e delle modalità di individuazione dei distretti (comma 366), in quella di fissazione delle modalità applicative delle disposizioni di cui al comma 368, lettera b), numeri 1 e 2, nonché in occasione della definizione dei criteri e delle modalità per lo svolgimento delle attività istituzionali dell'Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l'innovazione (comma 368, lettera d, numero 4). Per porre rimedio al vizio delle norme, occorre recuperare il ruolo delle Regioni in termini di coinvolgimento delle medesime.

Dichiarazione:

Dichiara l'illegittimità costituzionale dei seguenti commi dell'art. 1 della l. 266/2005: - del comma 366, nella parte in cui non prevede che le caratteristiche e le modalità di individuazione dei distretti produttivi siano definite con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle attività produttive, con il Ministro delle politiche agricole e forestali, con il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca e con il Ministro per l'innovazione e le tecnologie, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, e sentite le Regioni interessate; - del comma 368, lettera b), numero 1, nella parte in cui non prevede che le modalità applicative della norma siano stabilite con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano; - del comma 368, lettera b), numero 2, nella parte in cui non prevede che le modalità applicative della norma siano stabilite con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano; - del comma 368, lettera d), numero 4, nella parte in cui non prevede che criteri e modalità per lo svolgimento delle attività istituzionali della Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l'innovazione siano definiti con decreti di natura non regolamentare della Presidenza del Consiglio dei ministri, sentiti il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, il Ministero dell'economia e delle finanze, il Ministero delle attività produttive, nonché il Ministro per lo sviluppo e la coesione territoriale ed il Ministro per l'innovazione e le tecnologie, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano. Inammissibili le altre questioni.