Giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 285, 310, 311 e 312 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Legge finanziaria 2006) promossi dalle Regioni Veneto, Piemonte, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia.
Contenuto delle disposizioni impugnate
Le disposizioni impugnate prevedono che, nel completamento del programma di investimenti per l'edilizia sanitaria, in attuazione dell'art. 20 della l. 67/1988, le Regioni destinano le risorse residue finalizzate alla costruzione, ristrutturazione e adeguamento di presidi ospedalieri alla realizzazione di determinati interventi (comma 285).
Al fine di razionalizzare l'utilizzazione delle risorse per l'attuazione del programma di edilizia sanitaria, gli accordi di programma sottoscritti dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e Bolzano, decorsi diciotto mesi dalla sottoscrizione, si intendono risolti limitatamente alla parte relativa agli interventi per i quali la relativa richiesta di ammissione al finanziamento non risulti presentata al Ministero della salute entro quel periodo temporale, con conseguente revoca dei corrispondenti impegni di spesa (comma 310).
Le risorse resesi disponibili a seguito dell'applicazione di quanto disposto dal comma 310, sulla base di periodiche ricognizioni effettuate dal Ministero della salute di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono utilizzate per la sottoscrizione di nuovi accordi di programma; sono precisati gli interventi alla cui realizzazione quelle risorse devono essere destinate (comma 311).
In fase di prima attuazione, su richiesta della Regione o della Provincia autonoma interessata da presentare entro il 30 giugno 2006, con decreto del Ministro della salute di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, può essere disposto che la risoluzione degli accordi già sottoscritti, di cui al comma 310, con la revoca dei corrispondenti impegni di spesa, sia limitata ad una parte degli interventi previsti, corrispondenti al 65 per cento delle risorse revocabili (comma 312).
Motivi del ricorso
Riguardo al comma 285, la previsione di una destinazione vincolata da parte delle Regioni delle risorse residue derivanti dal completamento del proprio programma di investimenti di edilizia sanitaria comprime l'autonomia di spesa e le funzioni di programmazione di cui è titolare la Regione; viola inoltre la competenza legislativa regionale in ordine alla organizzazione dell'assistenza ospedaliera. I commi da 310 a 312 modificano unilateralmente le condizioni fissate negli accordi di programma; le somme derivanti dalle previste eventuali risoluzioni degli accordi medesimi sono vincolate e destinate ad interventi specificamente dettagliati; sono quindi lesive dell'autonomia finanziaria delle Regioni e anche dei principi di leale collaborazione.
Decisione della Corte
Il comma 285 appartiene all'ambito materiale dell'edilizia sanitaria, che non costituisce materia specifica, ma rientra in due materie appartenenti alla potestà concorrente: governo del territorio e tutela della salute. Dopo la riforma del Titolo V, la materia della sanità ricomprende sia la tutela della salute, che assume un significato più ampio rispetto alla precedente materia dell'assistenza sanitaria e ospedaliera, sia l'organizzazione sanitaria in senso stretto, nella quale le Regioni possono adottare una disciplina anche sostitutiva di quella statale. L'edilizia sanitaria attiene alle strutture; l'organizzazione del servizio sanitario inerisce invece ai metodi e alle prassi di razionale ed efficiente organizzazione delle risorse umane, finanziarie e materiali destinate a rendere possibili l'erogazione del servizio. La costante giurisprudenza costituzionale stabilisce che la legittimità della destinazione dei fondi a finalità specifiche operata da leggi dello Stato è condizionata dalla finalizzazione dei finanziamenti ad opere e servizi di competenza statale; la finalizzazione di finanziamenti a scopi rientranti in materia di competenza residuale delle Regioni o anche di competenza concorrente comporta la illegittimità costituzionale delle norme statali (da ultimo: 231/2005). Non ravvisa nel comma 285 i presupposti della competenza statale sulla fissazione dei livelli essenziali di assistenza: la norma disciplina la destinazione delle risorse residue finalizzate all'edilizia sanitaria, nell'ambito di un programma di investimenti. Un intervento statale teso a fissare, nella materia dell'edilizia sanitaria, un limite indiretto all'autonomia regionale, giustificato dall'esigenza di fornire il servizio sanitario mediante strutture di dimensioni previste da norme nazionali mal si concilia con il carattere residuale delle risorse cui la norma censurata si riferisce e si pone in contrasto con la generalità della previsione di LEA ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lett. m), Cost.. Il comma 310 determina le conseguenze della mancata utilizzazione, da parte delle Regioni, dei finanziamenti destinati all'attuazione del programma di edilizia sanitaria. Nè la sfera di competenza costituzionalmente garantita alle Regioni nè il principio di leale collaborazione risultano violati da una norma che prende atto della inattività di alcune Regioni nell'utilizzare risorse poste a loro disposizione nel bilancio dello Stato e oggetto di accordi di programma stipulati in modo libero e paritario con il Governo nazionale. Il regionalismo non può esaurirsi nella statica difesa reciproca delle prerogative dello Stato e delle Regioni, ma si pone nella prospettiva di un miglioramento della qualità dei servizi resi ai cittadini, nel quadro di una integrazione dinamica tra i diversi livelli di governo. Il congelamento di ingenti somme, già destinate secondo moduli di cooperazione orizzontale tra Stato e Regioni alla attuazione di programmi di edilizia sanitaria, non giova all'autonomia regionale e sottrae per tempi indefiniti risorse per la realizzazione del diritto alla salute dei cittadini. Non ritiene lesiva dell'autonomia regionale la prima parte del comma 311, che prevede solo una misura di riattualizzazione degli accordi che sono rimasti inattuati per l'inerzia di alcune Regioni. Ritiene invece fondata la questione di legittimità riguardante la seconda parte del comma 311, che specifica per realizzare quali interventi quelle risorse possono essere destinate, ritenendo che essa incorra negli stessi vizi di legittimità già individuati a proposito del comma 285 in quanto vincola unilateralmente e per finalità specifiche e dettagliate la destinazione di fondi in una materia di competenza concorrente.
Dichiarazione:
Dichiara la illegittimità del comma 285 dell'art. 1 della l. 266/2005 e del comma 311 del medesimo articolo limitatamente alle parole "nonchè per gli interventi relativi alle linee di finanziamento per le strutture necessarie all'attività libero professionale intramuraria, per le strutture di radioterapia e per gli interventi relativi agli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, ai policlinici universitari, agli ospedali qualificati, agli Istituti zooprofilattici e all'ISS, nel rispetto delle quote già assegnate alle singole regioni o province autonome sul complessivo programma di cui all'articolo 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67, e successive modificazioni"; inammissibili o infondate le altre questioni.