Giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 96 della legge della Regione Sicilia 26 marzo 2002, n. 2 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2002); del combinato disposto dell'art. 55, comma 4, della legge della Regione Lazio 11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo Statuto della Regione Lazio) e dell'art. 71, commi 1, 3 e 4, lett. a), della legge della Regione Lazio 17 febbraio 2005, n. 9 (Legge finanziaria regionale per l'esercizio finanziario 2005); del combinato disposto dell'art. 53, comma 2, e/o dell'art. 55, comma 4, della l.r. Lazio 1/2004 e dell'art. 71, commi 1, 3 e 4, lett. a), della l.r. Lazio 9/2005; dell'art. 43, commi 1 e 2, della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4, recante «Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2006 (art. 11, legge regionale 20 novembre 2001, n. 25)»; rispettivamente promossi dal Tribunale di Palermo, dal Consiglio di Stato, con sette ordinanze e dal TAR Lazio

Contenuto delle disposizioni impugnate

Le questioni di legittimità relative al combinato disposto dell'art. 71, commi 1, 3, e 4, lettera a), della l.r. Lazio 9/2005 e dell'articolo 55, comma 4, del Nuovo Statuto della Regione sono state sollevate dal Consiglio di Stato all'interno di giudizi d'appello avverso le ordinanze con le quali il TAR Lazio aveva respinto le domande di sospensione cautelare dei provvedimenti con i quali la Regione Lazio aveva dichiarato la decadenza dei ricorrenti dall'incarico di direttore generale di aziende sanitarie locali o di aziende ospedaliere e nominato i nuovi direttori generali, in applicazione del «combinato disposto» dell'art. 55, comma 4, dello Statuto della Regione Lazio e dell'art. 71 della l.r. 9/2005.

L'art. 55 dello Statuto regionale stabilisce che i componenti degli organi istituzionali decadono dalla carica il novantesimo giorno successivo alla prima seduta del Consiglio regionale, salvo conferma con le stesse modalità previste per la nomina (comma 4).

L'art. 71 della l.r. 9/2005 stabilisce che nelle more dell'adeguamento della normativa regionale alla legge statutaria, alcune norme dello Statuto regionale (fra le quali l'art. 55, comma 4) concernenti la decadenza dalla carica di componente degli organi istituzionali degli enti pubblici dipendenti e la cessazione di diritto degli incarichi dirigenziali presso la Regione e gli enti pubblici dipendenti si applicano, anche in deroga alle disposizioni contenute nelle specifiche leggi vigenti in materia (comma 1), a decorrere dal primo rinnovo, successivo alla data di entrata in vigore dello Statuto, degli organi di riferimento della Regione o degli enti pubblici dipendenti (comma 3).

In particolare, nelle ipotesi in cui la carica di organo istituzionale di ente pubblico dipendente, anche economico, in atto alla data di entrata in vigore dello Statuto, sia svolta mediante rapporto di lavoro regolato da contratto di diritto privato, la durata del contratto stesso è adeguata di diritto a quanto previsto dall'articolo 55, comma 4 (art. 71, comma 4, lett. a)).

Il Consiglio di Stato ha sollevato anche questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dell'art. 53, comma 2 e/o 55, comma 4, l.r. Lazio 1/2004 e art. 71, commi 1, 3 e 4, l.r. 9/2005 nel giudizio di appello avverso l'ordinanza TAR Lazio che ha sospeso il provvedimento con il quale la Regione aveva dichiarato cessato dall'incarico il direttore generale dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente, in applicazione appunto dell'art. 55 del nuovo Statuto regionale.

L'art. 53, comma 2, della l.r. 1/2004 stabilisce che alle posizioni di particolare rilievo e responsabilità sono preposti dirigenti nominati dalla Giunta e dall'Ufficio di Presidenza, nell'ambito delle rispettive competenze, che tali incarichi possono essere revocati, prima della scadenza, con provvedimento motivato e che cessano di diritto il novantesimo giorno successivo all'insediamento dei nuovi organi di riferimento, salvo conferma da parte degli organi stessi.

Il Tribunale di Palermo ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 96 della l.r. Sicilia 2/2002 nella parte in cui prevede che gli incarichi di cui ai commi 5 e 6 dell'art. 9 della l.r. 10/2000, diversi da quelli di dirigente generale già conferiti, possono essere revocati, modificati e rinnovati entro novanta giorni dall'insediamento del dirigente generale della struttura cui lo stesso è preposto, ritenendosi altrimenti confermati fino alla loro materiale scadenza, e precisando che tale disposizione costituisce norma non derogabile dai contratti o accordi collettivi, anche se già sottoscritti.

Motivi del ricorso

Violazione dell'art. 97 Cost. in quanto le disposizioni censurate, collegando la cessazione dalla carica al rinnovo del Consiglio regionale, sono finalizzate a consentire alle forze politiche di cui è espressione il nuovo Consiglio di sostituire i preposti agli organi istituzionali degli enti che dipendono dalla Regione; ne discende una cesura nella continuità dell'azione amministrativa non in dipendenza di una valutazione dell'attività svolta, ma come conseguenza di un evento oggettivo (insediamento del nuovo Consiglio all'esito della consultazione elettorale); violazione anche dell'art. 32 Cost. in considerazione del fatto che l'attività del direttore generale di una azienda sanitaria locale si svolge nel settore della sanità e della tutela della salute, e anche dell'art. 117 Cost. poiché dalla legislazione statale è ricavabile il principio secondo cui al rapporto di lavoro dei direttori generali delle ASL deve essere garantita una stabilità e una autonomia in misura rimessa alla valutazione discrezionale del legislatore regionale, ma comunque congrua per l'esercizio delle loro specifiche attribuzioni; lesione anche ai canoni di adeguatezza dell'azione amministrativa all'art. 97 Cost; la normativa regionale introdurrebbe invece una condizione di precarietà di quel rapporto. La previsione della decadenza dalla carica esula dalla competenza legislativa regionale in quanto verterebbe nella materia dell'ordinamento civile.

Decisione della Corte

Le disposizioni censurate configurano nella Regione Lazio, relativamente ai direttori generali delle ASL, il metodo di relazioni fra politica e amministrazione nel quale si riflette la scelta di fondo di commisurare durata delle nomine e degli incarichi dirigenziali a quella degli organi d'indirizzo politico (233/2006). Quanto alla natura delle ASL, precisa che esse non sono enti autonomi, ma enti pubblici dipendenti dalla Regione, in quanto sottoposte ai poteri di controllo, vigilanza e d'indirizzo regionale sia quanto all'attività sia quanto agli organi, sia per l'approvazione di bilanci e rendiconti. Inoltre l'organo istituzionale di vertice, il direttore generale, è nominato dalla Regione. Ad esse si applica quindi la normativa regionale. Riprende il contesto delle relazioni fra direttore generale di ASL e amministrazione regionale: i compiti di natura essenzialmente tecnica che competono alle ASL; i requisiti e le modalità di nomina dei direttori generali, soggetti a periodiche verifiche, e le ipotesi e le modalità di decadenza dalla carica previste dalla stessa normativa regionale. Il direttore generale della ASL è una figura tecnico-professionale che ha il compito di perseguire, nell'adempimento di un'obbligazione di risultato (oggetto di un contratto di lavoro autonomo) gli obiettivi gestionali e operativi definiti dal piano sanitario regionale (a sua volta elaborato in armonia con il piano sanitario nazionale), dagli indirizzi della Giunta, dal provvedimento di nomina e dal contratto di lavoro con l'amministrazione regionale. La decadenza non soddisfa l'esigenza di preservare un rapporto diretto fra organo politico e direttore generale, in quanto essa interviene anche nel caso in cui la compagine di governo regionale venga confermata dal risultato elettorale che ha portato all'elezione del nuovo Consiglio. Nell'assetto organizzativo regionale vi sono diverse strutture dipendenti dalla Giunta quali livelli intermedi tra l'organo politico e i direttori generali delle ASL, per cui non vi è un rapporto istituzionale diretto e immediato tra organo politico e direttori generali. La decadenza automatica del direttore generale è collegata al verificarsi di un evento (decorso di novanta giorni dall'insediamento del Consiglio regionale) indipendente dal rapporto tra organo politico e direttori generali di ASL, per una causa estranea alle vicende del rapporto stesso e non sulla base di valutazioni concernenti i risultati aziendali o il raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute e di funzionamento dei servizi, o per una delle altre cause che giustificherebbero la risoluzione per inadempimento del rapporto. Ravvisa violazione dell'art. 97 Cost. sotto il duplice profilo dell'imparzialità e del buon andamento dell'amministrazione (artt. 51 e 98 Cost.). Nell'imparzialità si esprime la distinzione tra politica e amministrazione, tra l'azione del governo e l'azione dell'amministrazione che, nell'attuare l'indirizzo politico della maggioranza, è vincolata ad agire senza distinzione di parti politiche. In questa prospettiva, il concorso pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei più capaci, resta il metodo migliore per la provvista di organi chiamati a esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità ed al servizio esclusivo della Nazione (333/1993 e 453/1990). Il perseguimento dell'interesse connesso alla scelta delle persone più idonee all'esercizio della funzione pubblica deve avvenire indipendentemente da ogni considerazione per gli orientamenti politici dei vari concorrenti, unica eccezione essendo costituita dall'esigenza che alcuni incarichi, quelli dei diretti collaboratori dell'organo politico, siano attribuiti a soggetti individuati intuitu personae, quindi con una modalità che mira a rafforzare la coesione tra l'organo politico regionale (che indica le linee generali dell'azione amministrativa e conferisce gli incarichi in esame) e gli organi di vertice dell'apparato burocratico, per consentire il buon andamento dell'attività di direzione dell'ente (art. 97 Cost.) (233/2006). A sua volta, il principio di efficienza dell'amministrazione trova esplicazione in una serie di regole, che vanno da quella di una razionale organizzazione degli uffici a quella di assicurarne il corretto funzionamento; a quella di garantire la regolarità e la continuità dell'azione amministrativa e, in particolare, dei pubblici servizi, anche al mutare degli assetti politici (salva la rimozione del funzionario quando ne siano accertate le responsabilità previste dall'ordinamento); a quella per cui i dirigenti devono essere sottoposti a periodiche verifiche circa il rispetto dei principi di imparzialità, funzionalità, flessibilità, trasparenza, nonché alla valutazione delle loro prestazioni in funzione dei risultati e degli obiettivi prefissati. La disciplina privatistica del rapporto di lavoro dei dirigenti non ha abbandonato le esigenze del perseguimento degli interessi generali (275/2001); in questa logica, essi godono di specifiche garanzie quanto alla verifica che gli incarichi siano assegnati tenendo conto, tra l'altro, delle attitudini e delle capacità professionali e che la cessazione anticipata dall'incarico avvenga in seguito all'accertamento dei risultati conseguiti (193/2002; 11/2002). Agli stessi principi si riporta la disciplina del giusto procedimento, specie dopo le modifiche apportate alla l. 241/1990 dalla l. 15/2005, per cui il destinatario dell'atto deve essere informato dell'avvio del procedimento, avere la possibilità di intervenire a propria difesa, ottenere un provvedimento motivato, adire un giudice. L'imparzialità e il buon andamento dell'amministrazione esigono che la posizione del direttore generale sia circondata da garanzie; in particolare, che la decisione dell'organo politico relativa alla cessazione anticipata dall'incarico del direttore generale di ASL rispetti il principio del giusto procedimento. La dipendenza funzionale del dirigente non può diventare dipendenza politica. Il dirigente è sottoposto alle direttive del vertice politico e al suo giudizio, ed in seguito a questo può essere allontanato, ma non può essere messo in condizioni di precarietà che consentano la decadenza senza la garanzia del giusto procedimento. Dichiara pertanto la illegittimità parziale della norma. Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 53, comma 2, «e/o» dell'art. 55, comma 4, della l.r Lazio 1/ 2004, e dell'art. 71, commi 1, 3 e 4, della legge della Regione Lazio 9/2005, per eccessiva genericità. Ritiene infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 43, commi 1 e 2, della l.r. Lazio 4/2006. Non ravvisa carattere discriminatorio nella disposizione che attribuisce ad un organo straordinario (il commissario e due vice-commissari) le funzioni prima spettanti ad un organo ordinario (direttore e due vice-direttori dell'ARPA), essendo del tutto normale, nelle vicende di riordino degli enti pubblici, che gli organi straordinari subentrino agli organi ordinari nell'esercizio delle funzioni. Ritiene fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 96 della l.r. Sicilia 2/2002. Mentre il potere della Giunta regionale di conferire incarichi dirigenziali «apicali» a soggetti individuati intuitu personae mira ad assicurare quel continuum fra organi politici e dirigenti di vertice che giustifica, nei confronti di questi ultimi, la cessazione degli incarichi conferiti dalla precedente Giunta regionale, a tale schema rimangono estranei gli incarichi dirigenziali di livello “non generale”, non conferiti direttamente dal vertice politico e quindi non legati ad esso dallo stesso grado di contiguità che connota gli incarichi apicali (233/2006). Nella fattispecie particolare, l'avvicendamento dei titolari di incarichi dirigenziali non di vertice è fatto dipendere dalla discrezionale volontà del direttore generale, nominato dal nuovo governo regionale, con ciò aggiungendo una ulteriore causa di revoca – peraltro senza che sia previsto obbligo di valutazione e di motivazione – a quelle di cui all'art. 10, comma 3, della l.r. 10/2002, che sono connesse all'esito negativo della valutazione circa il conseguimento di risultati e obiettivi da parte del dirigente, in violazione del principio di ragionevolezza (233/2006) e del principio del giusto procedimento.

Dichiarazione:

Dichiara l'illegittimità costituzionale del «combinato disposto» dell'articolo 71, commi 1, 3 e 4, lettera a), della l.r. Lazio 9/2005, e dell'art. 55, comma 4, della l.r. Lazio 1/2004 nella parte in cui prevede che i direttori generali delle ASL decadono dalla carica il novantesimo giorno successivo alla prima seduta del Consiglio regionale, salvo conferma con le stesse modalità previste per la nomina; che tale decadenza opera a decorrere dal primo rinnovo, successivo alla data di entrata in vigore dello Statuto; che la durata dei contratti dei direttori generali delle ASL viene adeguata di diritto al termine di decadenza dall'incarico. Dichiara inoltre l'illegittimità costituzionale dell'art. 96 della l.r. Sicilia 2/2002 nella parte in cui prevede che gli incarichi di cui ai commi 5 e 6 già conferiti con contratto possono essere revocati entro novanta giorni dall'insediamento del dirigente generale nella struttura cui lo stesso è preposto; inammissibili o infondate le altre questioni.