Giudizio principale di legittimità costituzionale dei commi da 583 a 593 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Legge finanziaria 2006) promosso dalle Regioni Valle d'Aosta, Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia

Contenuto delle disposizioni impugnate

Le disposizioni impugnate prevedono che, per promuovere lo sviluppo del turismo di qualità, i soggetti “promotori” (v. comma 586) possono presentare alla Regione interessata proposte relative alla realizzazione di insediamenti turistici di qualità di interesse nazionale anche tramite concessione di beni demaniali marittimi salvo quelli sui quali sussistono concessioni con finalità turistico-ricreative già operanti (comma 583); stabiliscono la misura dei canoni di concessione e che parte della misura degli introiti dei canoni venga destinata alla Regione interessata e parte al comune o ai comuni interessati, proporzionalmente al territorio compreso nell'insediamento (comma 584); indicano i caratteri degli insediamenti turistici di qualità (compatibilità ambientale; capacità di tutela e di valorizzazione culturale del tessuto circostante e dei beni presenti sul territorio, elevato livello dei servizi erogati e idoneità ad attrarre flussi turistici internazionali); stabiliscono i requisiti che devono essere posseduti dagli insediamenti turistici di qualità, che devono tra l'altro assicurare un ampliamento della base occupazionale mediante l'assunzione di addetti non inferiore a 250 unità; la realizzazione e la gestione degli insediamenti devono avvenire secondo le procedure indicate ai commi da 586 a 593 (comma 585).

Le proposte di cui al comma 583 possono essere presentate da soggetti determinati (enti locali territorialmente competenti; soggetti di cui all'art. 10 della l. 109/1994) e anche da altri soggetti che saranno definiti da apposito regolamento da adottare con decreto interministeriale (comma 586).

Viene indicata la documentazione da presentare con la proposta e anche la normativa applicabile qualora la realizzazione di infrastrutture e dei servizi connessi sia affidata allo stesso soggetto che realizza l'insediamento turistico (comma 587); spetta alla Regione valutare le proposte sotto i diversi profili (di fattibilità, funzionalità, qualità, costi), e deve essere data priorità alle proposte che prevedono il recupero e la bonifica di aree compromesse sotto il profilo ambientale e di impianti industriali dismessi (comma 588).

Sono definiti i tempi entro i quali la Regione deve verificare l'assenza di elementi ostativi, individuare le proposte che ritiene di pubblico interesse e trasmettere la documentazione ai ministeri e alle altre amministrazioni competenti a rilasciare permessi e autorizzazioni (comma 589) e sono fissati i termini entro i quali le amministrazioni interessate devono rimettere alla Regione le proprie valutazioni, specificando che il decorso di un determinato periodo di tempo equivale ad assenso della proposta. Decorso un determinato periodo di tempo, la Regione può procedere alla stipulazione di un accordo di programma tra le amministrazioni interessate (comma 590); la stipula dell'accordo di programma sostituisce ogni altra autorizzazione o approvazione o parere comunque denominato, consente la realizzazione e l'esercizio di tutte le opere previste nella proposta approvata, determina le conseguenti variazioni degli strumenti urbanistici e sostituisce le concessioni edilizie (comma 591); qualora vi siano più proposte relative alla stessa concessione, la Regione, prima di stipulare l'accordo di programma, indice una gara da svolgere secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa (comma 592); per promuovere la realizzazione degli insediamenti di cui ai commi da 583 a 592, i comuni interessati possono prevedere l'applicazione dei regimi agevolati ai fini del contributo per il rilascio del permesso di costruire nonché l'esenzione o la riduzione dell'ICI (comma 593).

Motivi del ricorso

La Regione Valle d'Aosta ravvisa contrasto delle disposizioni impugnate con le disposizioni statutarie, che prevedono una potestà legislativa primaria in materia di industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio; non ritiene che la materia possa ritenersi attratta nell'orbita delle competenze statali, essendo a tal fine necessario che lo Stato abbia previamente assunto le relative funzioni amministrative, che invece sono rimaste in capo alle Regioni. Il comma 583 lede la potestà regolamentare poiché invade un ambito rientrante nelle competenze regionali e rimanda ad una fonte secondaria la disciplina di aspetti rilevanti. L'art. 117, comma sesto, della Costituzione attribuisce allo Stato la potestà regolamentare limitatamente alle materie di legislazione esclusiva elencate nel secondo comma dello stesso articolo, tra le quali non figura il turismo. Le Regioni a statuto ordinario denunciano la lesione della competenza legislativa residuale regionale e inoltre la violazione della propria potestà regolamentare.

Decisione della Corte

Le competenze in materia di turismo previste negli Statuti delle Regioni con autonomia speciale coincidono con quelle attribuite alla potestà legislativa residuale dalle Regioni ad autonomia ordinaria. Le norme impugnate sono dirette a favorire insediamenti turistici di qualità; i requisiti degli insediamenti sono specificati dal comma 585; per realizzare l'obiettivo di promuovere lo sviluppo del turismo di qualità, la legge si rivolge a soggetti promotori, pubblici e privati, dotati di determinati requisiti, e in secondo luogo alla Regione, titolare esclusiva della competenza in materia di turismo, alla quale viene tra l'altro attribuita una quota degli oneri concessori relativi agli insediamenti collocati sul demanio marittimo. Le Regioni devono attenersi ad una procedura unitariamente regolamentata. Si tratta di aspetti che richiamano competenze legislative sia statali sia regionali che giustificano la chiamata in sussidiarietà dello Stato ed un coordinamento unitario ai sensi dell'art. 118 Cost.. La necessità di un intervento unitario del legislatore statale nasce dall'esigenza di valorizzare al meglio l'attività turistica sul piano economico interno e internazionale, attraverso misure di varia e complessa natura. Quando sia ravvisabile un'esigenza di esercizio unitario a livello statale di determinate funzioni amministrative, lo Stato è abilitato a disciplinarne l'esercizio per legge, anche se quelle funzioni sono riconducibili a materie di legislazione concorrente o residuale. I principi di sussidiarietà e adeguatezza in forza dei quali si verifica l'ascesa della funzione normativa dal livello regionale a quello statale convivono con il normale riparto di competenze contenuto nel Titolo V della Costituzione e possono giustificarne una deroga, sempre che la valutazione dell'interesse pubblico sottostante alla assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, assistita da ragionevolezza alla stregua di uno stretto scrutinio di costituzionalità e sia previsto un coinvolgimento della Regione interessata (la presenza di un interesse unitario nella materia del turismo era già stata rilevata nella sentenza 214/2006). L'iniziativa dello Stato in materia di turismo è necessaria anche per ricondurre ad unità la grande varietà dell'offerta turistica italiana e per esaltare il rilievo assunto dal turismo nell'ambito dell'economia nazionale. Precisata la ratio della normativa, esamina le singole censure. Il comma 583 indica i possibili promotori e individua gli insediamenti turistici di qualità; non determina pregiudizio delle prerogative regionali, che possono svilupparsi nel settore turistico anche in aree demaniali marittime o in strutture preesistenti suscettibili di recupero. Il comma 584 introduce un regime derogatorio di favore per la determinazione dei canoni di concessione che, anziché seguire la disciplina comune sancita dal d.l. 400/1993 convertito in l. 494/1993, rinvia all'atto di concessione. Le Regioni ricorrenti ravvisano lesione del principio di leale cooperazione e del principio di ragionevolezza, perché si finisce per attribuire il costo di oneri amministrativo-burocratici alla Regione senza che essa divenga parte dell'accordo di programma. Precisa la Corte che il comma 584 non contiene disposizioni sulla procedura, ma si limita a precisare che la misura dei canoni di concessione per gli insediamenti va determinata nell'atto di concessione, che resta di competenza della Regione, secondo l'art. 105, comma 2, del d.lgs. 112/1998; è invece indubbio il diritto dominicale dello Stato di fissare la misura del canone di concessione, come la facoltà di destinarne parte alla Regione e parte al comune o a più comuni. Il comma 585 completa la descrizione degli elementi identificativi degli insediamenti turistici di qualità che si intendono sviluppare, integra quindi il comma 583; i richiami alla compatibilità ambientale e alla tutela dei beni culturali rispondono perfettamente alla competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, comma secondo, lettera s). Ritiene fondata la questione relativa al comma 586, che individua i soggetti abilitati a presentare le proposte dirette alla realizzazione degli insediamenti turistici e demanda ad un apposito regolamento da adottare con decreto interministeriale la definizione dei requisiti tecnici, organizzativi e finanziari. La norma rinvia ad una fonte esclusivamente statale la fissazione dei criteri ai quali la Regione, onerata comunque degli adempimenti istruttori sulla legittimazione dei promotori, rimane vincolata, senza possibilità di interlocuzione. La disposizione è illegittima nella parte in cui non comprende anche la preventiva intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni. Ritiene infondata la questione relativa al comma 587, che stabilisce il contenuto delle proposte che devono essere redatte secondo i modelli definiti dal regolamento di cui al comma 586. Contemplando l'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni (alla luce della declaratoria di parziale illegittimità costituzionale del comma 586) la previsione non è più lesiva delle prerogative regionali. Infondata anche la censura relativa al comma 588, che impone alle Regioni criteri inderogabili di priorità nella valutazione di alcune determinate proposte, in quanto detti criteri rispondono all'esigenza di non compromettere la tutela dell'ambiente, che appartiene in via esclusiva alla competenza statale. Ritiene fondate le censure relative ai commi 589 e 590: anche se lo Stato riconosce alla Regione un ruolo centrale nella valutazione delle proposte, le norme finiscono per circoscriverne i margini di apprezzamento: alla Regione rimangono affidati compiti di mera istruttoria tecnica, attraverso un modulo organizzativo che richiama il vecchio sistema dell'avvalimento d'ufficio; vengono trascurate le competenze regionali in tema di governo del territorio. Il comma 591 indica gli effetti dell'accordo di programma. Esso non è, per sé, lesivo delle competenze esclusive regionali, ma, in quanto strettamente inserito in una procedura di cui è stata dichiarata la illegittimità costituzionale, subisce la stessa caducazione dei due commi precedenti. Quanto al comma 592, considerando la caducazione dell'espressione “prima della stipula dell'accordo di programma”, non ritiene che la disposizione, meramente riproduttiva di una legge preesistente, possa ledere le competenze regionali. Il comma 593 non intacca le competenze regionali: nel riconoscere ai comuni interessati al programma di realizzazione degli insediamenti turistici di qualità la facoltà di adottare o meno regimi contributivi agevolati, ne presuppone necessariamente la conformità ai parametri fissati dalle Regioni.

Dichiarazione:

Dichiara la illegittimità costituzionale dei commi 586, 589, 590 e 591 dell'art. 1 della l. 266/2005; infondate tutte le altre questioni.