Giudizio incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1, lettera i), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 agosto 1995, n. 16 (Riforma dell'ordinamento del personale della provincia) introdotto dall'art. 38 della legge provinciale 9/1998, promosso dal Tribunale di Bolzano

Contenuto delle disposizioni impugnate

La disposizione impugnata stabilisce che le norme sull'incompatibilità e sul divieto del cumulo di impieghi e di incarichi sono emanate tenendo conto di una serie di principi e criteri direttivi, tra i quali, con specifico riferimento al personale del ruolo sanitario, l'esclusione di ogni forma di esercizio di attività libero-professionale extra-muraria.

Motivi del ricorso

La disposizione, nella parte in cui esclude per il personale del ruolo sanitario ogni forma di attività libero-professionale extramuraria e, implicitamente, nega il diritto al trattamento economico aggiuntivo per i dirigenti con rapporto di lavoro esclusivo, e omette ogni regolamentazione dell'attività libero-professionale nell'ambito di tale rapporto, viola i principi desumibili dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali, qualificabili anche come principi fondamentali della legislazione statale nella materia igiene e sanità, attribuita alla competenza concorrente della Provincia autonoma (principi desumibili dagli artt. 15 e ss del d.lgs. 502/1992 sul riordino della disciplina sanitaria).
La disposizione contrasta con il principio del diritto di opzione per il rapporto di lavoro non esclusivo, stabilito in favore dei dirigenti sanitari dal d.l. 81/2004, convertito nella l. 138/2004; con il principio del diritto al trattamento economico aggiuntivo per i dirigenti sanitari con rapporto di lavoro esclusivo, affermato dall'art. 15-quater del d.lgs. 502/1992; con il principio del diritto all'indennità di esclusività ribadito dall'art. 2-septies del d.l. 81/2004.

La Provincia di Bolzano non ha adeguato la propria legislazione alla sopravvenuta disciplina legislativa statale, entro il termine di sei mesi dalla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della disposizione legislativa statale costituente limite dei poteri legislativi regionali (termine prescritto dall'art. 2 del d.lgs. 266/1992 recante le norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige).

Decisione della Corte

La disposizione censurata si colloca nell'ambito materiale della tutela della salute: rileva in questa prospettiva la stretta inerenza che tutte le norme in esame presentano con l'organizzazione del Servizio sanitario regionale e, in definitiva, con le condizioni per la fruizione delle prestazioni rese all'utenza, essendo queste ultime condizionate, sotto molteplici aspetti, dalla capacità, dalla professionalità e dall'impegno di tutti i sanitari addetti ai servizi, e segnatamente da coloro che rivestono una posizione apicale.
Sotto il profilo dello Statuto speciale, la censura è riconducibile all'ambito della "igiene e sanità, compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera", ambiti nei quali l'ente di autonomia è parimenti legittimato ad esercitare la potestà legislativa di tipo concorrente nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale.

Ripercorre l'evoluzione normativa relativa al sistema sanitario pubblico, con particolare attenzione alle disposizioni sullo stato giuridico ed economico dei dirigenti sanitari, a partire dagli anni '90, quando esisteva una precisa distinzione tra i due tipi di rapporto di servizio dei medici (tempo pieno e tempo definito), sulla base di diversità di impegni, modalità ed orario di lavoro, e in relazione alla peculiare disciplina delle attività libero-professionali.

L'art. 4 della l. 412/1991 ha innovato il quadro normativo sancendo il principio di unicità del rapporto di lavoro con il Servizio sanitario nazionale, vietando ai medici a tempo definito prestazioni di lavoro in regime convenzionale o presso strutture convenzionate; liberalizza del tutto l'esercizio dell'attività professionale sia extra che intramuraria, incentivando la scelta per il rapporto di lavoro dipendente, assicurando in questo caso, a semplice domanda, il passaggio dal tempo definito al tempo pieno, anche in soprannumero.
I successivi interventi legislativi sono caratterizzati dalla volontà di incentivare la scelta per l'attività intramuraria.

Il d.lgs 229/1999 ha modificato diverse norme del d.lgs. 502/1992 e consolidato un quadro normativo specifico per il rapporto di lavoro dei dirigenti sanitari. L'art. 13 del d.lgs. 229/1999 ha introdotto nel d.lgs. 502/1992 gli artt. 15-bis e seguenti. Tra questi, l'art. 15-quater in particolare riguarda l'esclusività del rapporto di lavoro dei dirigenti del ruolo sanitario; il comma 4 dispone che il dirigente sanitario con rapporto di lavoro esclusivo non può chiedere il passaggio al rapporto di lavoro non esclusivo. Lo stesso decreto definisce le caratteristiche dal rapporto esclusivo.
L'art. 13 del d.lgs. 229/1999 realizza una nuova organica disciplina dell'intera materia (63/2000): la summa divisio fra regime dei sanitari che svolgono attività extramuraria e regime dei sanitari che svolgono attività intramuraria è superata dalla disciplina della esclusività del rapporto di lavoro dei dirigenti del ruolo sanitario contenuta nel nuovo art. 15-quater del d.lgs. 502/1992, in base al quale tutti i dirigenti sanitari con i quali è stato stipulato il contratto di lavoro o un nuovo contratto di lavoro dopo il 31 dicembre 1998 e i dirigenti titolari di contratti precedenti che hanno optato per l'attività intramuraria in base alle precedenti norme sono assoggettati, irreversibilmente, al rapporto di lavoro esclusivo (art. 15 quinquies).

Significativa inversione di tendenza si verifica con il d.l. 81/2004, nel quale viene inserito, in sede di conversione, l'art. 2-septies, che modifica il comma 4 dell'art. 15-quater del d.lgs. 502/1992, prevedendo per tutti i dirigenti sanitari pubblici la possibilità di scegliere entro il 30 novembre di ogni anno se optare per il rapporto di lavoro esclusivo o meno con il Servizio sanitario, con effetto dal 1 gennaio dell'anno successivo.
La scelta per il regime di non esclusività non preclude la direzione di strutture semplici e complesse.

In base ai commi 1 e 2-bis dell'art. 19 del d.lgs. 502/1992, l'intera disciplina della dirigenza medica costituisce principio fondamentale della materia.
Sotto il profilo della valutazione sul piano sostanziale della natura di principio o meno delle disposizioni sulla disciplina delle caratteristiche del lavoro dei dirigenti sanitari e in particolare del loro rapporto di esclusività con l'amministrazione sanitaria da cui dipendono, la Corte osserva che queste disposizioni, pur più volte modificate dal legislatore, rappresentano un elemento fra i più caratterizzanti nella disciplina del rapporto fra personale sanitario e utenti del servizio sanitario, nonché della stessa organizzazione sanitaria.

La Corte stessa ha già osservato che le innovazioni introdotte dall'art. 13 del d.lgs. 229/1999 realizzano una nuova organica disciplina dell'intera materia e che le ulteriori modifiche introdotte dal d.l. 81/2004 convertito dalla l. 138/2004 costituiscono rinnovato esercizio del potere legislativo statale di determinazione dei principi fondamentali della materia.

Attualmente, il sistema complessivo si fonda:
- sulla reversibilità della scelta in favore del rapporto esclusivo (opzione che può durare per almeno un anno, a meno che le Regioni non si avvalgano della facoltà di prevedere un periodo più breve);
- sulla previsione che il passaggio al rapporto non esclusivo non preclude la direzione di strutture semplici o complesse, consentendo il mantenimento dell'incarico dirigenziale;
- sul fatto che neppure la decisione per la non esclusività presenta carattere irreversibile, poiché è sempre ripristinabile il rapporto esclusivo, a domanda dell'interessato.

La facoltà di scelta tra i due regimi di lavoro dei dirigenti sanitari (esclusivo e non esclusivo) appare espressione di un principio fondamentale, volto a garantire una tendenziale uniformità tra le diverse legislazioni e i sistemi sanitari delle Regioni e Province autonome in ordine ad un profilo qualificante del rapporto tra sanità ed utenti.

Dichiarazione:

Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1, lett. i), della l.p. Bolzano 16/1995 nella parte in cui contrasta con il principio fondamentale di cui all'art. 2-septies del d.l. 81/2004 convertito, con modificazioni, nella legge 138/2004.