Giudizio principale di legittimità costituzionale della legge della Provincia autonoma di Trento 15 giugno 2005, n. 7 (Istituzione e disciplina del Consiglio delle autonomie locali)

Contenuto delle disposizioni impugnate

L'art. 8, comma 1, lettera c), dispone che al Consiglio delle autonomie locali spetta, tra le altre funzioni, anche «la formulazione di proposte legislative» e che, «ove approvata a maggioranza dei due terzi dei componenti, la proposta costituisce oggetto di apposito disegno di legge presentato dalla Giunta provinciale entro trenta giorni dal ricevimento». Il comma 3 dello stesso articolo aggiunge che «il regolamento interno del Consiglio provinciale disciplina modalità, termini e procedure mediante le quali il Consiglio delle autonomie locali partecipa, nel rispetto dello Statuto di autonomia, all'iter di formazione delle leggi presso il Consiglio provinciale».

Motivi del ricorso

Violazione dell'art. 123, ultimo comma, della Costituzione e dell'art. 10 della l. cost. 3/2001 in quanto l'istituzione del Consiglio delle autonomie locali è avvenuto con legge ordinaria e non con fonte statutaria; i commi 1, lettera c), e 3 dell'art. 8 della l.p. 7/2005 violano l' art. 123, ultimo comma, Cost., perché attribuiscono al Consiglio delle autonomie locali funzioni di iniziativa legislativa, «in contrasto con la qualificazione costituzionale di detto organo come meramente consultivo».

Decisione della Corte

L'ultimo comma dell'art. 123 della Costituzione, introdotto dalla l. cost. 3/2001, stabilendo che «in ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali», ha previsto un organo costituzionalmente necessario che deve essere disciplinato dallo statuto.
La finalità perseguita è quella di garantire la presenza di una nuova forma organizzativa stabile di raccordo tra le Regioni e il sistema delle autonomie locali al fine di attuare il principio di leale collaborazione nei rapporti infraregionali.
Si tratta, dunque, di una disposizione da cui potrebbero trarre vantaggio gli enti territoriali minori, ai quali verrebbe assicurata la rappresentanza dei propri interessi in un organismo, obbligatoriamente istituito, di coordinamento tra i diversi livelli istituzionali di governo.

Occorre stabilire se la richiamata disposizione costituzionale possa trovare applicazione, in forza dell'art. 10 della l. cost. 3/2001, anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome.
L'art. 10 prevede che «sino all'adeguamento dei rispettivi statuti» le disposizioni del novellato titolo V della parte seconda della Costituzione «si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite». Si configura, pertanto, «un rapporto di preferenza, nel momento della loro "applicazione", in favore delle disposizioni costituzionali» che prevedono, appunto, forme di autonomia più ampie di quelle risultanti dalle disposizioni statutarie (314/2003).

La citata disposizione costituzionale è caratterizzata da «assoluta specialità» (383/2005) - è quindi insuscettibile sia di interpretazione estensiva che di applicazione analogica - ed ha una finalità essenzialmente transitoria: la funzione svolta dalla norma in esame è, infatti, quella di garantire alle Regioni speciali e alle Province autonome - attraverso un procedimento di adeguamento automatico e all'esito di una valutazione complessiva dei due sistemi in comparazione - quegli spazi di maggiore autonomia previsti dalle norme contemplate dal nuovo titolo V, in attesa della revisione dei singoli statuti speciali attraverso il procedimento introdotto dalla l. cost. 2/2001 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta dei presidenti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano). Il legislatore costituzionale del 2001 ha conseguito con la norma in esame l'obiettivo di evitare che il rafforzamento del sistema delle autonomie delle Regioni ordinarie, attuato dalla riforma del titolo V, potesse determinare un divario rispetto a quelle Regioni che godono di forme e condizioni particolari di autonomia.

Occorre ora verificare se l'art. 10 trovi applicazione soltanto quando il meccanismo da esso prefigurato si risolva in una maggiore autonomia per le Regioni o se si possa applicare anche quando l'adeguamento garantisca una maggiore autonomia degli enti territoriali minori.
La Corte ritiene che il meccanismo di estensione previsto dall'art. 10 può funzionare soltanto quando esso miri a garantire maggiore autonomia all'ente Regione e non anche all'ente locale: l'adeguamento automatico previsto dall'art. 10 opera esclusivamente a favore delle autonomie regionali e non anche delle autonomie locali.

L'art. 123, ultimo comma, Cost. non è estensibile alle Regioni speciali, in virtù della clausola contemplata dall'art. 10 della l. cost. 3/2001.
Per il suo contenuto precettivo, l'articolo 123, ultimo comma, Cost. si può applicare soltanto nei confronti delle Regioni a statuto ordinario, per la non comparabilità tra le forme di potestà statutaria delle autonomie regionali ordinarie e speciali.
Le prime hanno, infatti, una potestà di autoorganizzazione che si manifesta con l'emanazione di uno statuto che, a seguito dell'entrata in vigore della l. cost. 1/1999, è una fonte regionale sia pure caratterizzata da un procedimento speciale di approvazione.
Per le Regioni speciali è, invece, prevista, da un lato, una fonte statale, quale è lo statuto speciale approvato con legge costituzionale, ai sensi dell'art. 116 Cost., con la parziale modifica introdotta dalla l. cost. 3/2001; dall'altro, una fonte di autoorganizzazione, quale è la c.d. legge statutaria, introdotta dalla l. cost. 2/2001.
Sussiste una incompatibilità strutturale con il disposto di cui all'ultimo comma dell'art. 123 Cost. che, imponendo una espressa riserva statutaria, presuppone che la fonte regolatrice sia nella disponibilità della Regione.

L'esistenza di un articolato sistema eterogeneo - che rende non comparabili la potestà statutaria ordinaria e quella speciale - implica la impossibilità di ritenere applicabile alle Regioni ad autonomia differenziata e alle Province autonome l'ultimo comma dell'art. 123 Cost..
Ritiene non fondata la questione di legittimità costituzionale che ha investito l'intera l. p. 7/2005.

Quanto alle censure rivolte alle singole disposizioni, secondo il Governo l'art. 8, comma 1, lettera c) incide sulla funzione di iniziativa legislativa e sulle competenze legislative del Consiglio regionale e dei Consigli provinciali, nonché sulla qualificazione del Consiglio delle autonomie locali quale organo meramente consultivo.
Dopo la proposizione del ricorso, la disposizione è stata modificata ed è stato previsto che, ove la proposta legislativa formulata dal Consiglio delle autonomie locali sia approvata, «la Giunta provinciale valuta la proposta e formula un disegno di legge tenendo conto dei contenuti della proposta medesima».
Il Governo ritiene che la disposizione legislativa sopravvenuta sia satisfattiva rispetto alle censure fatte valere dal Governo; per questa parte viene quindi dichiarata la cessazione della materia del contendere.

L'art. 8, terzo comma, della legge provinciale demanda ad un regolamento interno del Consiglio provinciale la disciplina delle modalità, dei termini e delle procedure mediante le quali il Consiglio delle autonomie locali partecipa, nel rispetto dello statuto di autonomia, all'iter di formazione delle leggi provinciali.
Il Governo ravvisa violazione di alcune disposizioni statutarie che attribuiscono la potestà legislativa esclusivamente al Consiglio regionale e ai Consigli provinciali, dell'art. 60 dello stesso Statuto, in quanto «la disciplina del diritto di iniziativa legislativa è rimessa, peraltro con esclusivo riferimento all'iniziativa popolare, alla sola legge regionale, e dell'art. 123 Cost., il quale configura il Consiglio delle autonomie locali quale organo meramente consultivo.

Osserva la Corte che la norma impugnata si limita ad attribuire al Consiglio delle autonomie locali un compito, da definire mediante il regolamento interno del Consiglio provinciale, nella fase di formazione delle leggi provinciali.
Per quanto attiene, invece, alla censura di violazione dell'art. 60 dello Statuto, rileva che la disposizione statutaria richiamata prevede una riserva di legge regionale, ma con esclusivo riferimento alla disciplina dell'iniziativa legislativa popolare, mentre la legge impugnata non si occupa neanche delle forme di iniziativa legislativa popolare. La censura di violazione dell'art. 123, ultimo comma, Cost., deve essere rigettata per le medesime ragioni che hanno condotto a dichiarare non fondata la questione relativa all'intera legge provinciale.

Dichiarazione:

Per alcune questioni viene dichiarata la cessazione della materia del contendere; altre questioni sono dichiarate non fondate.