Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 4, 20, 23 e 24 della legge della Regione Emilia-Romagna del 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme in materia di protezione civile e volontariato. Istituzione dell'Agenzia Regionale di protezione civile)

Contenuto delle disposizioni impugnate

L'art. 1 della l.r. 1/2005 sancisce che la Regione Emilia-Romagna provvede, nell'esercizio delle attribuzioni ad essa spettanti ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, alla disciplina e al riordino delle funzioni in materia di protezione civile ed assume quale finalità prioritaria della propria azione la sicurezza territoriale (comma 1); elenca gli enti locali e le forme associative che provvedono all'espletamento delle attività di protezione civile e precisa che il concorso operativo e la collaborazione delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici nazionali nelle attività previste dalla legge avvengono previa intesa (comma 2); i soggetti indicati compongono il sistema regionale di protezione civile che persegue l'obiettivo di garantire la salvaguardia dell'incolumità dei cittadini, la tutela dell'ambiente, del patrimonio culturale ed artistico e degli insediamenti civili e produttivi dai danni o dal pericolo di danni derivanti da eventi calamitosi (comma 3). Il Governo ritiene che la disposizione, nel ridefinire principi, funzioni, compiti e finalità di protezione civile, contrasti con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in base al quale spetta allo Stato determinare in maniera unitaria a livello nazionale i principi fondamentali nella materia concorrente della protezione civile. La Corte richiama le precedenti pronunce con le quali aveva precisato che – ancor prima della riforma costituzionale del 2001 – il legislatore statale, istituendo il Servizio nazionale della protezione civile (con la l. 225/1992), aveva rinunciato ad un modello centralizzato optando per un'organizzazione diffusa a carattere policentrico e che in tale logica, nell'art. 2, comma 1, della legge quadro, sono previste tre diverse tipologie di “eventi”, correlativamente definendo competenze e responsabilità (327/2003 e 32/2006).

Da diverse disposizioni della legge regionale censurata emerge che essa si riferisce soltanto agli eventi calamitosi incidenti sul territorio regionale e fronteggiabili con gli interventi di competenza regionale di cui alle lettere a) e b) del comma 1 dell'art. 2 della l. 225/1992. Non ritiene fondata la censura relativa alla violazione dell'art. 118 Cost.: la disposizione non incide su eventi che devono essere fronteggiati con mezzi o poteri di competenza statale e non preclude l'allocazione in capo allo Stato delle funzioni amministrative di cui occorra assicurare l'esercizio unitario ai sensi dell'art. 118 Cost..

L'uso del termine intesa non va inteso in senso contrapposto a “concorso” o “raccordo” previsti dall'art. 5 del d.l. 343/2001 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile), ma per significare che gli organi regionali devono agire sulla base di intese con gli organi statali, a maggiore garanzia dell'autonomia dell'amministrazione statale.

L'espressione “cittadini” impiegata nel comma 3, secondo la Corte, non è usata in senso tecnico, riferito all'appartenenza delle persone allo Stato, con esclusione quindi degli stranieri e degli apolidi e di chi cittadino non sia, determinando violazione dei principi fondamentali della materia e di quelli previsti dalla Costituzione, dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, primo comma, Cost.), ma può essere agevolmente intesa in senso costituzionalmente orientato come riferita in generale a tutte le persone fisiche.

L'art. 2 definisce gli eventi calamitosi in funzione dell'organo competente ad intervenire. Il Governo rileva che la definizione degli eventi calamitosi dovrebbe avvenire sulla base non dell'organo competente ad intervenire, ma sulla base dell'intensità ed estensione del fenomeno, come previsto dall'art. 2 della l. 225/1992. La Corte ritiene infondata la censura considerando che la disposizione si pone nel solco dei principi fissati dalla legislazione statale, non sussistendo un “principio unitario” del sistema di protezione civile.

L'art. 4, comma 1, attribuisce alla Regione l'esercizio delle funzioni in materia di protezione civile non conferite ad altri enti dalla legislazione regionale e statale. Il Governo ravvisa violazione dell'art. 7, comma 1, della l. cost. 131/2003, attuativo dell'art. 118, primo comma, Cost., secondo il quale lo Stato può attribuire a se stesso le funzioni amministrative di cui occorra garantire l'unitarietà di esercizio. La Corte osserva che il legislatore statale non ha configurato un sistema unitario di protezione civile e che le norme censurate non sono idonee ad impedire un'eventuale allocazione in capo allo Stato, mediante apposita legge statale, di funzioni amministrative assunte in sussidiarietà, ai sensi dell'art. 118 Cost..

La censura relativa all'art. 20, istitutiva dell'Agenzia regionale di protezione civile, è inammissibile in quanto non vi è traccia di essa nella proposta del Ministro per gli affari regionali, richiamata dalla delibera del Consiglio dei ministri di impugnazione della legge.

L'art. 20, comma 2, lettera f), consente all'Agenzia regionale di protezione civile di emettere avvisi di attenzione, preallarme ed allarme. Il Governo ritiene che con questa disposizione la Regione viene a porre in essere attività o atti lesivi delle direttive statali. La Corte osserva che la materia è rimessa alla competenza concorrente di Stato e Regione e che la stessa formulazione consente di interpretare la disposizione nel senso che lo specifico compito di emissione di avvisi di attenzione, preallarme ed allarme affidato all'Agenzia regionale di protezione civile mira ad attuare il disposto dell'art. 108 d.lgs. 112/1998, il quale al comma 1, lettera a, n. 1), attribuisce alle Regioni le funzioni relative alla predisposizione dei programmi di previsione e prevenzione dei rischi, sulla base degli indirizzi nazionali.

L'art. 23 istituisce il Comitato operativo regionale per l'emergenza (COREM), con funzioni estese anche ai casi di cui all'art. 2, comma 1, lettera c). Il Governo ravvisa violazione dell'art. 2, comma 1, lettera c), della l. 225/1992, che rimette allo Stato l'intervento nei casi di calamità più gravi. La Corte osserva che la disposizione attribuisce al COREM la funzione di coordinamento tecnico-operativo regionale delle attività necessarie a fronteggiare gli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lettera b), della l. 225/1992, in funzione meramente ausiliaria e collaborativa con i competenti organi statali.

Osserva ancora il Governo che la norma, nella parte in cui istituisce la Commissione regionale per la previsione e la prevenzione dei grandi rischi, viola diverse disposizioni statali in materia di protezione civile e determina inutili duplicazioni di funzioni con quelle svolte sull'intero territorio nazionale dalla Commissione statale per la previsione e per la prevenzione dei grandi rischi, e anche degli artt. 107, lettera f), numero 1), e 108, lettera a), numero 1), del d.lgs. 112/1998, relativi alle competenze di Stato e Regioni in tema di predisposizione e attuazione dei programmi di previsione e prevenzione dei rischi. Precisa la Corte che anche le funzioni della Commissione regionale per la previsione e la prevenzione dei grandi rischi – in coerenza con l'intero assetto della legge regionale in esame – devono ritenersi limitate ai soli eventi calamitosi (incidenti sul territorio regionale) fronteggiabili con gli interventi di cui alle lettere a) e b) dell'art. 2, comma 1, della l. 225/1992, con esclusione quindi degli eventi che, per intensità ed estensione, devono essere fronteggiati con mezzi straordinari, di competenza statale (art. 2, comma 1, lettera c).

L'art. 23 affida al Comitato operativo regionale per l'emergenza e alla Commissione regionale per la previsione e la prevenzione dei grandi rischi il coordinamento tecnico degli interventi nella fase emergenziale. Il Governo ravvisa violazione dell'art. 5 del d.l. 343/2001 e dell'art. 107 del d.lgs. 112/1998, che attribuiscono allo Stato il potere di coordinamento anche scientifico, per assicurare interventi più ampi. La Corte richiama i criteri interpretativi già esposti: la norma impugnata riguarda attività della Regione per eventi rientranti nell'ambito della sua competenza e non comporta violazione dei principi fondamentali desumibili dalle evocate norme interposte, anche se non le richiama esplicitamente (sentenze 327/2003 e 129/2006).

L'art. 24, comma 1, prevede il trasferimento di risorse statali all'Agenzia regionale. Il Governo ravvisa contrasto con gli artt. 118 e 119 Cost., secondo i quali l'erogazione di finanziamenti pubblici è disposta dallo Stato e avviene in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. La Corte osserva che la norma classifica fra le entrate dell'Agenzia regionale – oltre alle risorse ordinarie e straordinarie trasferite annualmente dalla Regione – altre risorse ordinarie e straordinarie statali, risorse comunitarie, e risorse statali e regionali per il finanziamento o il cofinanziamento di progetti ed attività di interesse della protezione civile in ambito europeo.

Il contenuto è meramente descrittivo delle entrate che possono pervenire alla Agenzia regionale secondo i generali criteri di conferimento, e non costituisce fonte di obbligazioni di trasferimento di risorse finanziarie a carico dello Stato. Unico effetto dell'elenco è quello di legittimare l'Agenzia a ricevere gli indicati tipi di entrate, se e quando i relativi trasferimenti vengono disposti dalla fonte competente, regionale, statale o comunitaria.

Dichiarazione:

Dichiara le censure parte infondate e parte inammissibili.