Nomine

Giudizio principale di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi da 1 a 8, della legge Regione Calabria 3 giugno 2005 n. 12 (Norme in materia di nomine e di personale della Regione Calabria); 1, commi 1 e 2, e 2 della legge Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27 (Nuove norme sulle nomine di competenza degli organi di direzione politica della Regione Abruzzo) e 14, comma 3, e 24 della legge della Regione Calabria 17 agosto 2005, n. 13 recante norme di tipo ordinamentale e finanziario

Contenuto delle disposizioni impugnate

Motivi dei ricorsi e decisione della Corte

L'art. 1 della l.r. Calabria 12/2005 dispone che, nei nove mesi antecedenti la data delle elezioni per il rinnovo degli organi di indirizzo politico della Regione e anche dopo quella data, fino all'insediamento di questi ultimi, una specifica serie di nomine presso determinati enti decade alla data di proclamazione del Presidente della Giunta regionale, e che i conseguenti rapporti di natura patrimoniale si risolvono di diritto (comma 1). Entro sessanta giorni dalla data di proclamazione del Presidente della Giunta regionale, le autorità competenti procedono al conferimento delle nomine in favore dei soggetti che ne hanno titolo. Sino ad allora si applica l'art. 6 della l.r. Calabria 39/1995 (che prevede la proroga per quarantacinque giorni degli organi amministrativi non ricostituiti alla loro scadenza) e il termine di proroga di cui al primo comma è aumentato sino a sessanta giorni. Gli atti compiuti in violazione ed alla scadenza del termine sono nulli e comunque non opponibili alla Regione ed ai terzi interessati (comma 2). L'indicato meccanismo di decadenza automatica opera anche rispetto alle nomine conferite dal Presidente e dall'Ufficio di Presidenza del Consiglio, dal Presidente del Consiglio nell'esercizio di poteri sostitutivi dell'Assemblea nonché dai dirigenti dei Dipartimenti consiliari, spostando il termine alla data di proclamazione del nuovo Presidente del Consiglio regionale (comma 3); la decadenza opera anche rispetto alle nomine di cui ai commi da 1 a 3 conferite durante la precedente legislatura nei nove mesi precedenti il 3 aprile 2005 (comma 4); il legale rappresentante e il dirigente o funzionario più elevato in grado, appartenenti alla struttura organizzativa di cui fanno parte uno o più persone che versano nella situazione prevista dal comma 4, hanno l'obbligo di comunicare il nominativo e la carica rivestita da queste ultime al Presidente della Giunta regionale ed al Presidente del Consiglio regionale, entro trenta giorni dalla data di pubblicazione della legge sul Bollettino Ufficiale della Regione (comma 5).

 

Il Governo ritiene che le disposizioni violino l'art. 117, secondo comma, lett. g), Cost. che attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, e degli artt. 3 e 97 Cost. che enunciano i principi di ragionevolezza, buon andamento e imparzialità dell'amministrazione sotto il profilo della mancata valutazione della professionalità degli interessati. Le censure riguardano solo i commi 1, 2 e 3, recanti la disciplina a regime delle nomine in esame: infatti il comma 5 – che, unitamente al comma 4, contiene invece la disciplina transitoria – è solo menzionato, senza che nei suoi confronti sia proposta alcuna specifica censura; la relativa questione di legittimità costituzionale è quindi inammissibile. La Corte ritiene che le norme richiamate non devono essere riferite (anche) alle nomine di rappresentanti regionali in organi statali o di enti pubblici nazionali, né ad intese o concerti con autorità statali, ma si riferiscono esclusivamente all'ordinamento regionale.

Riguardo alla mancata valutazione della professionalità degli interessati, osserva che le nomine si fondano su valutazioni personali coerenti con l'indirizzo politico regionale. Proprio perché si tratta di nomine conferite intuitu personae dagli organi politici della Regione, la regola per cui esse cessano all'atto dell'insediamento di nuovi organi politici mira a consentire a questi ultimi la possibilità di rinnovarle, scegliendo (ancora su base eminentemente personale) soggetti idonei a garantire proprio l'efficienza e il buon andamento dell'azione della nuova Giunta, per evitare che essa risulti condizionata dalle nomine effettuate nella parte finale della legislatura precedente. La previsione di un meccanismo di valutazione tecnica della professionalità e competenza dei nominati non si configura come misura costituzionalmente vincolata e nemmeno si addice alla natura personale del rapporto sotteso alla nomina. Quanto alla censura governativa secondo cui la sia disciplina dettata dalla Regione sulla decadenza automatica sia la disciplina transitoria contenuta nel comma 4 contrastano con la l. 145/2002 che limita lo spoils system alle sole nomine correlate all'azione di governo, cioè quelle conferite dal Governo stesso e dai ministri, la Corte rileva che la mera difformità rispetto alla disciplina statale non è rilevante per l'esercizio della potestà legislativa regionale in materia residuale (il ricorrente avrebbe dovuto far valere l'incompatibilità in linea di principio tra il criterio di nomina accolto dalla normativa regionale e gli artt. 3 e 97 Cost.). Rileva inoltre l'assenza di qualunque collegamento tra la cessazione dell'incarico e la valutazione della professionalità degli interessati. Inammissibile per genericità la censura relativa al comma 4.

L'art. 1 della l.r. Calabria 12/2005 stabilisce che tutti gli incarichi dirigenziali delle strutture amministrative della Regione decadono di diritto alla data di proclamazione del Presidente della Giunta e che i relativi contratti a tempo determinato cessano di avere efficacia (comma 6); i nuovi incarichi sono formalmente conferiti nei sessanta giorni decorrenti dalla data di scadenza dei precedenti (comma 7); il disposto del sesto comma opera anche riguardo agli incarichi dirigenziali in essere alla data di proclamazione del Presidente della Giunta in carica (comma 8, disposizione transitoria). Secondo il Governo, le disposizioni, in quanto estendono la decadenza anche ai dirigenti con funzioni meramente gestionali od esecutive, quindi non caratterizzate da particolare contiguità con gli organi politici, si pongono in contrasto con la legislazione statale che limita lo spoils system agli incarichi apicali (capi dipartimento e segretari generali) e appresta una più intensa tutela per gli incarichi dei dirigenti di livello non generale (art. 3, comma 7, l. 145/2002). Ravvisa violazione dei principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.), imparzialità e buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), nonché della riserva in via esclusiva alla competenza legislativa dello Stato della materia "ordinamento civile" (art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.). La Corte, considerata la normativa regionale in tema di assegnazione degli incarichi dirigenziali, osserva che i commi 6 e 7 possono essere interpretati nel senso che essi si riferiscono ai soli incarichi dirigenziali di livello generale ("apicali"), esclude che possano essere riferiti agli incarichi dirigenziali di livello non generale (cd intermedi). Non ritiene fondata neanche la censura relativa alla violazione della lett. e) dell'art. 117, comma secondo, Cost., riguardo alla ricaduta che la decadenza dall'incarico dirigenziale avrebbe sul sottostante rapporto di lavoro di diritto privato. La scadenza del termine di durata dell'incarico dirigenziale comporta la cessazione dell'operatività del provvedimento che lo ha conferito. Discende poi dai principi generali che la caducazione del provvedimento di conferimento produca effetti diversi secondo che destinatario dell'incarico sia un soggetto esterno o interno alla amministrazione regionale: nel primo caso cessa fra le parti ogni rapporto, quindi anche la regolamentazione contrattuale dell'incarico dirigenziale e della relativa retribuzione; nel secondo, il rapporto contrattuale concernente incarico e retribuzione viene meno, ma il soggetto resta nell'amministrazione regionale nel cui ambito era inquadrato. I commi in esame vertono nella materia dell'ordinamento civile, ma, nel porre norme in materia di competenza residuale, si limitano a rinviare al principio per cui gli effetti di un contratto cessano quando ne viene meno la causa. Dichiara inammissibile per genericità la censura relativa al comma 8.

 

Con il secondo ricorso, il Governo impugna gli artt. 1 e 2 della l.r. Abruzzo 27/2005 secondo i quali una determinata serie di nomine conferite dagli organi di direzione politica hanno una durata effettiva pari a quella della legislazione regionale e decadono all'insediamento del nuovo Consiglio regionale, salvo conferma nei successivi 45 giorni. Il Governo osserva che la decadenza automatica di tutte le nomine degli organi di vertice regionali in qualunque momento conferite, senza alcuna valutazione tecnica circa la professionalità e la competenza dei soggetti nominati, viola i principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione. Trattandosi di censure analoghe a quelle già riferite alla l.r. Calabria 12/2005, la Corte ad esse rinvia.

Il comma 2 dell'art. 1 della l.r. Abruzzo 27/2005 è impugnato anche nella parte in cui comprende, tra le nomine conferite destinate a decadere automaticamente all'insediamento del nuovo Consiglio regionale, quelle relative alle società controllate e partecipate dalla Regione. Il Governo ritiene che questa previsione contrasti con l'art. 2383, comma secondo, c.c. che fissa in tre anni la durata massima della carica di amministratore e di componente del consiglio sindacale delle società per azioni, invadendo quindi la materia dell'ordinamento civile.  La Corte osserva che la stessa disposizione impugnata prevede che le nomine regionali relative a società avvengono in osservanza degli artt. 2449 e 2450 c.c. secondo le quali amministratori e sindaci o componenti del consiglio di sorveglianza nominati per legge o per statuto, dallo Stato o da enti pubblici, possono essere revocati solo dagli enti che li hanno nominati. L'art. 2383, comma secondo, c.c., non si applica alle nomine considerate nella norma impugnata.

 

Il comma 1 dell'art. 2 della l.r. Abruzzo 27/2005 sancisce retroattivamente la decadenza automatica delle nomine già effettuate, a decorrere dal momento dell'entrata in vigore della l. Secondo il Governo la norma viola il principio di affidamento e il diritto all'ufficio, quelli d'imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione. La Corte osserva che la decadenza automatica delle nomine effettuate nella precedente legislatura si pone in sintonia e non in contrasto con il principio del buon andamento della pubblica amministrazione.

L'art. 14, comma 3, della l.r. Calabria 13/2005 prevede che in concomitanza con la nomina dei direttori generali delle aziende ospedaliere e delle aziende sanitarie locali, decadono tutte le nomine fiduciarie ed in particolare i direttori amministrativi e sanitari delle stesse aziende; che la decadenza è estesa ai responsabili dei dipartimenti sanitari e amministrativi e ai responsabili dei distretti sanitari territoriali e che entro trenta giorni dalla nomina, i direttori generali devono provvedere al conferimento dei medesimi incarichi. Secondo il Governo, la previsione viola i principi di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.) e di affidamento del cittadino nella libera esplicazione dell'autonomia negoziale (artt. 2 e 41 Cost.), nonché la competenza esclusiva statale in materia di "ordinamento civile" (art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.). La Corte richiama l'art. 14, comma 3, della l.r. Calabria 11/2004, recante il Piano regionale per la salute, che definisce le modalità di nomina dei direttori generali delle aziende ospedaliere o delle aziende sanitarie locali, nominati dalla Giunta regionale tra soggetti in possesso di determinati requisiti, mentre i direttori amministrativi e sanitari delle aziende ospedaliere o delle aziende sanitarie locali (in conformità a quanto previsto dall'art. 3, comma 1-quinquies, del d.lgs. 502/1992) sono nominati dal direttore generale e collaborano con lui alla direzione dell'azienda (artt. 14, commi1 e 2, della citata l.r. Calabria 11/2004). Tali incarichi hanno natura esclusivamente fiduciaria e terminano in caso di cessazione per qualunque causa del direttore generale, con risoluzione di diritto dei relativi contratti di lavoro (art. 15, comma 5). Anche i responsabili dei dipartimenti sanitari e amministrativi e i responsabili dei distretti sanitari territoriali sono nominati dal direttore generale (art. 14, comma 1, ultima parte).

Per quanto riguarda gli effetti della nomina di un nuovo direttore generale delle aziende ospedaliere o sanitarie locali sugli incarichi di direttore sanitario e amministrativo, l'impugnato art. 14, comma 3, non riguarda un'ipotesi di spoils system in senso tecnico. Esso, infatti, non regola un rapporto fondato sull'intuitus personae tra l'organo politico che conferisce un incarico ed il soggetto che lo riceve ed è responsabile verso il primo dell'efficienza dell'amministrazione, ma concerne l'organizzazione della struttura amministrativa regionale in materia sanitaria e mira a garantire, all'interno di essa, la consonanza di impostazione gestionale fra il direttore generale e i direttori amministrativi e sanitari delle stesse aziende da lui nominati. In questa prospettiva, la norma impugnata tende ad assicurare il buon andamento dell'amministrazione, e quindi non viola l'art. 97 Cost. Diverso è il caso della previsione della decadenza delle nomine dei responsabili dei dipartimenti sanitari e amministrativi e dei responsabili dei distretti sanitari territoriali in seguito alla nomina di un nuovo direttore generale. Così disponendo, la norma comporta l'azzeramento automatico dell'intera dirigenza in carica, pregiudicando il buon andamento dell'amministrazione e violando l'art. 97 Cost.  Il secondo periodo della disposizione deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo limitatamente alle parole: «La decadenza è estesa ai responsabili dei dipartimenti sanitari e amministrativi e ai responsabili dei distretti sanitari territoriali».

 

L'art. 24 della l.r. Calabria 13/2005 dispone che il Presidente della Giunta regionale o, se la nomina è di competenza consiliare, il Presidente del Consiglio regionale, comunicano, all'autorità od alla amministrazione preposte ad esitare l'intesa o il concerto, una terna di soggetti in possesso dei requisiti per l'assunzione dell'incarico (comma 2); l'autorità o l'amministrazione destinatarie della comunicazione, nel termine di 20 giorni dalla stessa, fanno pervenire, al Presidente della Giunta od al Presidente del Consiglio, il gradimento su almeno uno dei nominativi proposti; decorso infruttuosamente quel termine, l'autorità regionale competente provvede alla nomina, nell'ambito dei soggetti inseriti nella terna (comma 3); il gradimento perfeziona l'intesa o il concerto e costituisce titolo per la successiva nomina dell'interessato (comma 4); il gradimento può essere ricusato se uno o tutti i nominativi proposti sono privi dei necessari requisiti di professionalità e competenza; in questo caso, il Presidente della Giunta, o il Presidente del Consiglio regionale, procedono a comunicare una nuova terna, che non può includere soggetti per i quali il gradimento è stato precedentemente ricusato (comma 5); se il rifiuto non è adeguatamente motivato ai sensi del precedente comma, l'autorità regionale competente effettua egualmente la nomina, nell'ambito della terna proposta (comma 6). Il Governo impugna la norma nella parte in cui si applica alle nomine in materia sanitaria, che la Regione deve effettuare d'intesa con il Rettore dell'Università. Ed afferma che essa – declassando l'attività di codeterminazione in una mera attività consultiva – viola l'autonomia universitaria (art. 33, sesto comma, Cost.); viola inoltre i principi fondamentali nelle materie, di competenza concorrente, della tutela della salute e della ricerca scientifica e tecnologica (art. 117, terzo comma, Cost.); il principio fondamentale, stabilito dall'art. 4, comma 2, del d.lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, per cui il direttore generale dell'azienda ospedaliero-universitaria è nominato dalla Regione, acquisita l'intesa con il Rettore dell'Università; il principio fondamentale, stabilito dall'art. 1, comma 2, lett. b), del medesimo d.lgs. 517/1999, per cui i rapporti tra il servizio sanitario regionale e le Università sono informati al rispetto della leale collaborazione; l'art. 6 della legge 30 novembre 1998, n. 419; il principio di leale collaborazione (art. 120, secondo comma, Cost.). La Corte precisa che la disposizione censurata, nella parte in cui si applica alla nomina del direttore generale di azienda ospedaliero-universitaria che la Regione deve effettuare d'intesa con il Rettore dell'Università, va ricondotta nell'ambito della competenza concorrente in materia di tutela della salute, prevista dal terzo comma dell'art. 117 Cost. e, quindi, deve rispettare i principi fondamentali determinati dalla legge statale. La disciplina dei rapporti tra Servizio sanitario nazionale ed Università, regolata dal d.lgs. 517/1999, è affidata ai protocolli d'intesa stipulati dalla Regione con le università ubicate nel proprio territorio (art. 1, comma 1), previsti, tra l'altro, proprio al fine di informare tali rapporti al principio di leale cooperazione (art. 1, comma, 2, lett. b)). Anche la disciplina del procedimento finalizzato al raggiungimento dell'intesa richiesta per la nomina del direttore generale di azienda ospedaliero-universitaria deve essere definita in uno specifico protocollo tra gli enti interessati (art. 4, comma 2, del d.lgs. citato). L'art. 24 della l.r Calabria 13/2005 – che ha, invece, disciplinato autonomamente e unilateralmente il procedimento di intesa in esame – lede i principi fondamentali posti anche a tutela dell'autonomia universitaria garantita dall'art. 33, sesto comma, Cost., e deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui si applica anche alla nomina del direttore generale di azienda ospedaliero-universitaria.

Dichiarazione:

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 3, della l.r. Calabria 13/2005, limitatamente alle parole «La decadenza è estesa ai responsabili dei dipartimenti sanitari e amministrativi e ai responsabili dei distretti sanitari territoriali» e dell'art. 24 della medesima legge nella parte in cui si applica anche alla nomina del direttore generale di azienda ospedaliero-universitaria; infondate o inammissibili tutte le altre censure.