Giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005) promossi dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento
Contenuto delle disposizioni impugnate
La disposizione censurata demanda ad un regolamento del Ministro della salute, da adottarsi di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome e avvalendosi di una Commissione mista Stato-Regioni, la determinazione degli «standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi» relativi ai livelli essenziali di assistenza (cd. LEA), la cui disciplina resta determinata dall'art. 54 della l. 289/2002 (legge finanziaria 2003), in relazione alle prestazioni individuate dal d.pcm. 29 novembre 2001 (Definizione dei livelli essenziali di assistenza). Con la medesima procedura sono individuati le tipologie di assistenza e i servizi relativi alle aree di offerta individuate dal vigente Piano sanitario nazionale.
Motivi del ricorso
L'attribuzione ad un regolamento del Ministro della salute della determinazione degli standard dei livelli essenziali di assistenza sanitaria esorbita dalla competenza statale sulla individuazione dei LEA e invade la sfera di competenza provinciale in tema di «ordinamento degli uffici» e «igiene e sanità», compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera (in base allo statuto della Regione Trentino-Alto Adige) e quella di competenza regionale in tema di «igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera» (in base allo statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia). Mentre è pacifico il carattere primario della competenza legislativa in materia di ordinamento degli uffici, a propria volta la competenza concorrente in materia di igiene e sanità sarebbe divenuta “piena”, a seguito della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, e per effetto dell'art. 10 della l. cost. 3/2001. Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni e Province autonome, poiché la disposizione prevede solo il parere della Conferenza permanente Stato-Regioni e Province autonome, anziché l'intesa, che è richiesta dall'art. 54 della l. 289/2002 (Legge finanziaria 2003) e anche del principio di legalità sostanziale, in quanto la fissazione dei livelli di assistenza e degli standard viene demandata ad un atto regolamentare, privo di idonea base legale.
Decisione della Corte
Occorre individuare il titolo di competenza legislativa di cui la disposizione impugnata è espressiva. La determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie interseca in modo significativo la sfera di competenza legislativa concorrente assegnata dagli statuti speciali alle due Regioni ricorrenti nella materia «igiene e sanità» (in base alle disposizioni statutarie della Regione Friuli-Venezia Giulia e della Regione Trentino-Alto Adige) e quella primaria relativa all'“ordinamento degli uffici” (v. statuto della Regione Trentino-Alto Adige) (competenza peraltro recessiva, a fronte delle finalità di tutela della salute connesse alla disciplina legislativa in esame). La competenza legislativa concorrente concernente la tutela della salute (art. 117, terzo comma, della Costituzione) è assai più ampia rispetto alla precedente relativa all'assistenza ospedaliera (270/2005) ed esprime «l'intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina» (282/2002). In questa materia l'applicazione dell'art. 10 della l. cost. 3/2001 trova fondamento nella maggiore estensione della “tutela della salute” rispetto alle corrispondenti competenze statutarie in materia sanitaria. La riconduzione delle attribuzioni dei soggetti ad autonomia speciale in materia sanitaria all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, implica il contemporaneo assoggettamento ai limiti, espressi od impliciti, contenuti nel nuovo Titolo V della Costituzione (383/2005), ed, in particolare, all'esercizio della competenza esclusiva dello Stato in punto di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. La rilevante compressione dell'autonomia regionale che consegue alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale attribuisce al legislatore statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, ma esige che queste scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie (88/2003). Ripercorre il procedimento legislativo di definizione dei LEA, dall'art. 6 del d.l. 347/2001, che ha stabilito la modalità di adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, al dpcm 29 novembre 2001. L'art. 54 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 ha confermato questa procedura, specificando anche che le modifiche ai LEA individuati negli allegati del dpcm 29 novembre 2001 sono definite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. La disposizione impugnata conferma esplicitamente la disciplina dell'art. 54 della l. 289/2002 per la determinazione dei LEA e prevede, anche al fine di garantire che le modalità di erogazione delle stesse siano uniformi sul territorio nazionale, che possano essere «fissati gli standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza» tramite una nuova procedura, che prevede un regolamento del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. Questa disposizione legislativa individua gli standard in termini tali da rendere evidente che si tratta di integrazioni e specificazioni sul versante attuativo dei LEA esistenti nel settore sanitario e che intenderebbero assicurare una migliore erogazione. Anche la fissazione degli standard costituisce esercizio della competenza assegnata allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Se la individuazione degli standard – la quale determina indubbiamente una compressione dell'autonomia legislativa ed amministrativa delle Regioni garantita dal Titolo V della Costituzione – trova legittimazione costituzionale nella lettera m) del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione, la relativa disciplina deve essere omogenea a quella prevista espressamente per i LEA, ove si ipotizzi, come nel caso del comma 169 della l. 311/2004, che la loro adozione avvenga tramite una procedura non legislativa . Nella valutazione di questa procedura non assume rilevanza l'attribuzione del relativo potere normativo ad un regolamento ministeriale (d'altronde lo stesso decreto del Presidente del Consiglio ha anch'esso analoga natura), dal momento che, operandosi nell'ambito di una materia di competenza esclusiva statale, la potestà normativa secondaria spetta allo Stato, ai sensi dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione. Rileva invece la ingiustificata riduzione delle modalità di coinvolgimento in questo procedimento delle Regioni (la mera richiesta di un parere alla Conferenza unificata), rispetto a quanto ribadito nello stesso comma 169 per la modificazione dei LEA in riferimento a standard che apporterebbero limitazioni di norma ancora più incisive all'autonomia regionale, in quanto connesse alla fase di concretizzazione dei LEA; se anche la determinazione degli standard trova giustificazione costituzionale nella lettera m) del secondo comma dell'art. 117 Cost., non può ipotizzarsi che venga meno per essi la più incisiva forma di leale collaborazione fra Stato e Regioni prevista dalla legislazione vigente per la determinazione dei LEA mediante procedure non legislative. Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 169, della l.311/2004, nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministro della salute che determina gli standard sia adottato sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, anziché previa intesa con la Conferenza medesima. Analogamente, dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 169, della l.311/2004, nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministro della salute che individua le tipologie di assistenza e i servizi del Piano sanitario nazionale per fini diversi da quelli di cui al comma 293 della l. 266/2005, sia adottato sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, anziché previa intesa con la Conferenza stessa. Infatti, la determinazione delle tipologie di assistenza e dei servizi, relativi alle aree di offerta individuate dal Piano sanitario nazionale, costituisce una fase della individuazione in via non legislativa dei LEA e quindi non appare giustificabile una diversità di partecipazione delle Regioni nel relativo procedimento di specificazione.
Dichiarazione:
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 169, della l. 311/2004 nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministro della salute, con cui sono fissati gli standard e sono individuate le tipologie di assistenza e i servizi, sia adottato sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, anziché previa intesa con la medesima.