Giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3, 4, 5, commi 3 e 4, 6, 7 e 8 del decreto-legge 22 novembre 2004, n. 279 (Disposizioni urgenti per assicurare la coesistenza tra le forme di agricoltura transgenica, convenzionale e biologica), convertito, con modificazioni, in legge 28 gennaio 2005, n. 5, promosso dalla Regione Marche
Contenuto delle disposizioni impugnate
Il decreto-legge è adottato in attuazione della Raccomandazione della Commissione 2003/556/CE 23 luglio 2003 e definisce il quadro normativo per la coesistenza tra le colture transgeniche, escluse quelle per fini di ricerca e sperimentazione, e quelle convenzionali e biologiche (art. 1); afferma la salvaguardia del principio di coesistenza, in base al quale le colture di cui al comma 1 sono praticate senza che l'esercizio di una di esse possa compromettere lo svolgimento delle altre (art. 2); con decreto di natura non regolamentare del Ministro per le politiche agricole e forestali, adottato d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, emanato previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, sono definite le norme quadro per la coesistenza, sulla base delle linee guida predisposte dal Comitato di cui all'art. 7 (art. 3); Regioni e Province autonome approveranno con appositi provvedimenti i propri piani di coesistenza (art. 4). Chi intenda mettere a coltura organismi geneticamente modificati deve darne comunicazione ed elaborare un piano di gestione aziendale per la coesistenza (art. 5, comma 3); Regioni e Province autonome definiscono modalità e procedure per la raccolta e la tenuta dei dati e degli elementi di cui al comma 3 (art. 5, comma 4); sono previste sanzioni per l'inosservanza dei piani di coesistenza (art. 6); è istituito un Comitato consultivo in materia di coesistenza tra colture transgeniche, convenzionali e biologiche”, a composizione mista e con una presenza minoritaria di esperti designati dalla Conferenza permanente Stato-Regioni (art. 7); fino all'adozione dei singoli piani di coesistenza, le colture transgeniche, ad eccezione di quelle autorizzate per fini di ricerca e di sperimentazione, non sono consentite (art. 8).
Motivi del ricorso
Il d.l. 279/2004 è stato adottato in difetto dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza richiesti dall'art. 77 della Costituzione, ciò determina lesione dell'autonomia legislativa regionale, compressa nella materia oggetto di decretazione d'urgenza. Si ravvisa lesione dell'art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione, con riferimento agli artt. 72, 76, 77 e 117, primo comma, della Costituzione. Lesione dell'art. 117, commi secondo, lettera s), terzo, quarto e quinto della Costituzione, con riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione, poiché le disposizioni pregiudicano interventi regionali a tutela dell'ambiente e della salute umana, animale e vegetale, secondo i principi di prevenzione e precauzione e violano l'art. 117, quarto comma, della Costituzione, in quanto recano una disciplina vertente nella materia “agricoltura”, oggetto di potestà legislativa residuale: la minuziosa disciplina contenuta, in particolare, negli articoli 2, 3, 4, 5, commi 3 e 4, 7 e 8 del decreto-legge impugnato, sottrae alle Regioni il controllo del settore agricolo relativo agli OGM. La natura dettagliata di tali norme ne determina la illegittimità con riferimento alle materie oggetto di potestà legislativa concorrente dell' “alimentazione” e della “tutela della salute”. E' prevista l'emanazione di atti normativi di rango sublegislativo in una materia oggetto di potestà legislativa residuale della Regione. Qualora, invece, si ritenesse che tali atti abbiano carattere primario, sarebbe leso l'art. 76 della Costituzione. Gli artt. 5, commi 3 e 4, e 7 violano gli articoli 117, sesto comma, e 118 della Costituzione, poiché disciplinano funzioni amministrative di spettanza regionale, in difetto dei presupposti per allocare tali competenze a livello centrale; l'art. 6 viola il principio del parallelismo tra competenza a disciplinare una determinata materia ed introduzione di sanzioni amministrative pecuniarie vertenti sulla medesima; gli articoli 3 e 4 impongono l'adozione dei piani di coesistenza mediante “provvedimento”, anziché mediante legge regionale.
Decisione della Corte
Ricostruisce la normativa comunitaria e statale in tema di organismi geneticamente modificati (OGM) sino a giungere al d.l. 279/2004 impugnato, convertito, con modificazioni, dalla l. 5/2005, attuativo della raccomandazione 2003/556/CE, al fine di disciplinare il quadro normativo minimo per la coesistenza tra le colture transgeniche e quelle convenzionali e biologiche, escludendo dalla propria area di competenza le colture per fini di ricerca e sperimentazione autorizzate ai sensi del d.m. 19 gennaio 2005. Ritiene infondata la censura relativa alla lesione dell'art. 77 della Costituzione. Rispetto alla sussistenza dei presupposti di cui all'art. 77 della Costituzione, il sindacato della Corte è circoscritto a verificare l'eventuale carattere “evidente” della loro supposta carenza. Nel caso in questione sussisteva la necessità di superare con immediatezza la situazione prodotta dalla vigenza di diverse leggi regionali che prescrivevano, in termini più o meno rigorosi, il divieto di impiego ovvero l'obbligo di attenersi a particolari limitazioni di impiego degli OGM autorizzati dalla Comunità europea, mentre la raccomandazione 2003/556/CE muove dal presupposto che sia lecito nel diritto comunitario l'impiego nella produzione agricola di OGM, purché autorizzati. Ritiene sussista una situazione di straordinaria necessità ed urgenza per l'adozione di un testo normativo che elimini o riduca una situazione di evidente contrasto con il diritto comunitario e consenta di avviare, pur nel doveroso rispetto delle competenze regionali, un procedimento di attuazione del principio di coesistenza tra colture, con la celerità imposta dall' “imminente approvvigionamento delle sementi per la prossima campagna di semina”. Confronta il quadro normativo in tema di organismi geneticamente modificati con la ripartizione delle competenze sancita dal Titolo V della Costituzione. Il d.lgs. 8 luglio 2003 n. 224 attuativo della direttiva 2001/18/CE, concernente l'emissione nell'ambiente di organismi geneticamente modificati, e il d.m. attuativo 19 gennaio 2005 operano in un'area normativa riconducibile in via primaria alla tutela dell'ambiente, e solo in via secondaria alla tutela della salute e della ricerca scientifica, rientrante nella competenza esclusiva dello Stato, pur in presenza di alcune competenze regionali. Diverso è l'esito del processo di individuazione della materia cui ricondurre la coltivazione degli organismi geneticamente modificati a fini produttivi. Il d.l. 279/2004, oggetto di ricorso, è stato espressamente adottato «in attuazione della raccomandazione della Commissione 2003/556/CE del 23 luglio 2003» (art. 1), che disciplina l' “organizzazione della produzione agricola” per gli aspetti “economici” conseguenti all'utilizzo in agricoltura di OGM ed, invece, estraneo a profili “ambientali e sanitari”. Per la parte, quindi, che si riferisce al principio di coesistenza e che implicitamente ribadisce la liceità dell'utilizzazione in agricoltura degli OGM autorizzati a livello comunitario, il legislatore statale con l'adozione del d.l. 279/2004 ha esercitato la competenza legislativa esclusiva in tema di tutela dell'ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione), nonché quella concorrente in tema di tutela della salute (art. 117, terzo comma, della Costituzione), con ciò anche determinando l'abrogazione per incompatibilità dei divieti e delle limitazioni in tema di coltivazione di OGM che erano contenuti in alcune legislazioni regionali. L'imposizione di limiti all'esercizio della libertà di iniziativa economica, sulla base dei principi di prevenzione e precauzione nell'interesse dell'ambiente e della salute umana, può essere giustificata solo sulla base di «indirizzi fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite, tramite istituzioni e organismi, di norma nazionali o sovranazionali, a ciò deputati, dato l'essenziale rilievo che, a questi fini, rivestono gli organi tecnico scientifici» (282/2002). L'elaborazione di tali indirizzi non può che spettare alla legge dello Stato, chiamata ad individuare il «punto di equilibrio fra esigenze contrapposte» (307/2003), che si imponga, in termini non derogabili da parte della legislazione regionale, uniformemente sull'intero territorio nazionale (338/2003). Ritiene non fondate le censure rivolte avverso gli artt. 1 e 2 del d.l. 279/2004, poiché tali disposizioni, nel fornire una definizione di colture transgeniche, biologiche e convenzionali (art. 1), e nell'affermare il principio di coesistenza di tali colture sono espressive della competenza esclusiva dello Stato nella materia “tutela dell'ambiente”, e della competenza concorrente nella materia “tutela della salute”. Riguardo alle altre disposizioni impugnate, osserva che, mentre il rispetto del principio di coesistenza delle colture transgeniche con le forme di agricoltura convenzionale e biologica inerisce ai principi di tutela ambientale elaborati dalla normativa comunitaria e dalla legislazione statale, invece la coltivazione a fini produttivi riguarda il «nocciolo duro della materia agricoltura, che ha a che fare con la produzione di vegetali ed animali destinati all'alimentazione» (12/2004). Infatti, il d.l. 279/2004, mentre esclude in modo espresso dalla sua area di efficacia proprio le colture transgeniche realizzate sulla base del d.m. 19 gennaio 2005, attuativo del d.lgs. 8 luglio 2003 n. 224 (che, a sua volta, recepisce la direttiva 2001/18/CE), mira palesemente a disciplinare la produzione agricola in presenza anche di colture transgeniche. Ciò non toglie che questa disciplina, pur essenzialmente riferita alla materia agricoltura, di competenza delle Regioni ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost. (282 e 12 del 2004), debba o possa essere accompagnata dal parallelo esercizio della legislazione statale in ambiti di esclusiva competenza dello Stato (come, ad esempio, per quanto attiene alla disciplina dei profili della responsabilità dei produttori agricoli) o in ambiti di determinazione dei principi fondamentali, ove vengano in gioco materie legislative di tipo concorrente. Le disposizioni contenute negli artt. 3, 4 e 7 del d.l. 279/2004, come convertite dalla l. 5/2005 sono lesive della competenza legislativa delle Regioni nella materia agricoltura, in quanto sussiste in tale ambito l'esercizio del potere legislativo da parte delle Regioni per disciplinare le modalità di applicazione del principio di coesistenza nei diversi territori regionali, notoriamente molto differenziati dal punto di vista morfologico e produttivo. Non è neanche giustificabile la creazione di un nuovo organo consultivo statale, strettamente strumentale all'esercizio dei poteri ministeriali di cui all'art. 3 (art. 7). Ravvisa la illegittimità costituzionale anche del primo comma dell'art. 6 del d.l. 279/2004, come convertito dalla l. 5/2005, poiché la regolamentazione delle sanzioni amministrative spetta al soggetto nella cui sfera di competenza rientra la disciplina della materia la cui inosservanza è sanzionata (63/2006; 384 e 50 del 2005). Gli artt. 5, commi 3 e 4, ed 8, sono illegittimi in quanto le discipline in essi contenute si pongono in nesso inscindibile con le norme già dichiarate illegittime, con particolare riferimento alle “norme quadro” statali di cui all'art. 3 del d.l. 279/2004 ed ai piani di coesistenza regionali di cui all' art. 4 del medesimo testo normativo; illegittimo anche l'art. 6, comma 2, recante sanzioni penali in caso di inosservanza del divieto posto dall'art. 8, a causa del suo stretto rapporto con quanto disciplinato in tale ultima disposizione.
Dichiarazione:
Dichiara la illegittimità costituzionale degli articoli 3, 4, 6, comma 1, e 7 del d.l. 279/2004 convertito in l. 5/2005; dichiara la conseguente illegittimità costituzionale degli articoli 5, commi 3 e 4, 6, comma 2, e 8; inammissibili o infondate le altre questioni.