Giudizi principali di legittimità costituzionale dell'articolo 1, comma 7, della legge della Regione Lazio 3 marzo 2003, n. 5 sul trasporto pubblico locale a partecipazione regionale; dell'articolo 2, comma 2, della legge della Regione Liguria 17 giugno 2003, n. 17 recante modifiche alla l.r. 31/1998 sul trasporto pubblico locale; dell'articolo 3 della legge della Regione Veneto 26 novembre 2004, n. 30 recante disposizioni di interpretazione autentica e di modifica della l.r. 25/1998 in materia di trasporto pubblico locale; dell'articolo 1, comma 11, lettere b) e f) della legge della Regione Calabria 29 dicembre 2004, n. 36 di modifica della l.r. 23/1999 sul trasporto pubblico locale e dell'articolo 25, comma 1, della legge della Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 8 recante disposizioni di riordino e semplificazione normativa in materia di edilizia residenziale pubblica, viabilità, mobilità, urbanistica ed edilizia, modificativo dell'art. 3 della l.r. Veneto 30/2004

Contenuto delle disposizioni impugnate

Motivi dei ricorsi

L'art. 1, comma 7¸ della l.r. Lazio stabilisce che: «Nel caso la cessione di almeno il quindici per cento di azioni o quote di capitale sia avvenuta osservando le norme vigenti relative a procedure ad evidenza pubblica, gli affidamenti in atto sono prorogati per cinque anni a decorrere dalla scadenza del termine indicato dall'articolo 1 della legge regionale 19 dicembre 2001, n. 35 […] e successive modifiche». Secondo il Governo, la disposizione, nella parte in cui non distingue tra società e imprese a totale partecipazione pubblica e società ed imprese miste, individuando una quota di cessione (15%) non necessariamente significativa in relazione agli effettivi assetti proprietari, si pone in contrasto con la normativa comunitaria vigente (direttive n. 92/50/CEE e n. 93/38/CEE, nonché gli articoli 49 e segg. del Trattato UE) disponendo una proroga delle concessioni in atto oltre la data del 31 dicembre 2003, termine superato il quale i servizi di trasporto locale dovrebbero essere liberalizzati e affidati con gara. La disposizione impugnata è stata successivamente sostituita dall'art. 15, comma 3, della legge regionale 11 settembre 2003, n. 29.

L'art. 2, comma 2, della l.r. Liguria 17/2003 prevede la possibilità di derogare – per un periodo transitorio – a determinate procedure di evidenza pubblica per l'affidamento dei servizi di trasporto su gomma e su rotaie. L'art. 2, comma 2, introduce il comma 2-bis nell'art. 8 della l.r. 31/1998 e dispone che «nei bacini di traffico con servizi superiori a 15 milioni di vetture/Km, il periodo transitorio di cui al comma 2 è prorogato sino a 5 anni qualora, attraverso procedura ad evidenza pubblica, si cedano azioni della società esercente i servizi di trasporto pubblico locale per una quota superiore al 40 per cento ed entro il limite massimo del 49 per cento». Osserva il Governo che la normativa, pur prevedendo la procedura concorsuale per la cessione di una quota delle azioni, riferendosi indistintamente a società a totale partecipazione pubblica o mista, determina la proroga di cinque anni della data del 21 dicembre 2003, entro la quale, in base alla normativa comunitaria i servizi di trasporto pubblico locale dovrebbero essere posti a gara. Ravvisa lesione del primo comma dell'art. 117 Cost., in quanto la normativa è suscettibile di alterare il regime di libero mercato delle prestazioni e dei servizi e quindi di violare gli obblighi imposti dall'ordinamento comunitario in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici (art. 49 e ss. del Trattato CEE), e anche la competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza di cui al secondo comma, lettera e), dell'art. 117 Cost..

L'art. 3 della l.r. Veneto 30/2004 prevede a favore degli affidatari dei servizi minimi di trasporto pubblico locale la proroga sino al 31 dicembre 2006 della gestione dei rispettivi servizi, nonché dei relativi contratti di servizio. Secondo il Governo la disposizione non è conforme alla disciplina nazionale attuativa dei principi comunitari, che prevede la data del 31 dicembre 2005 quale termine ultimo di proroga, sia per i servizi ferroviari (art. 11, comma 3, della legge 1° agosto 2002, n. 166), sia per i servizi automobilistici (art. 23, comma 3-bis, del d.l. 24 dicembre 2003, n. 355, recante «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative», convertito dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47). Il termine massimo del 31 dicembre 2006, previsto per le concessioni rilasciate con procedura diversa dall'evidenza pubblica dall'art. 113, comma 15-bis, del d.lgs. 267/2000 recante il Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, è applicabile solo nel caso in cui le disposizioni previste per gli specifici settori non stabiliscano un congruo periodo di transizione. Nel caso di specie il periodo di transizione è invece previsto dalla disciplina di settore, e inoltre la Corte ha affermato la competenza esclusiva dello Stato a dettare le norme contenute nel citato art. 113 del testo unico degli enti locali (272/2004). Riprende le stesse argomentazioni già espresse riguardo alla l.r. Liguria.

L'art. 1, comma 11, lettera b), della l.r. Calabria 36/2004 indica la data del 31 dicembre 2006 come termine ultimo di gestione dei servizi di trasporto già esercitati in regime di concessione contrasta con l'art. 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione. La lettera f), del comma 11 del medesimo articolo stabilisce che, dopo il 31 dicembre 2005, le associazioni temporanee di imprese e le società consortili a responsabilità limitata, affidatarie di servizi di trasporto pubblico locale, potranno continuare a esercitare i suddetti servizi mediante affidamento diretto, a condizione che siano trasformate in società per azioni o a responsabilità limitata. Il Governo riprende le stesse censure rivolte all'art. 3 della l.r. Veneto 30/2004. In particolare, la disposizione si pone in contrasto con i principi contenuti nel Trattato CE in materia di tutela della concorrenza, consentendo nella Regione Calabria un affidamento diretto non conforme alle norme comunitarie e quindi illegittimo. Benché sia consentito in astratto il cosiddetto affidamento "in house" di pubblici servizi, e benché la legittimità di tali affidamenti sia stata affermata dall'ordinamento comunitario, non è sufficiente che le concessionarie di servizi di trasporto pubblico locale cambino natura giuridica, trasformandosi in società per azioni o società a responsabilità limitata. Occorrerebbe, invece, il rispetto dei seguenti requisiti previsti in generale anche dal comma 5, lettera c), dell'art. 113 del d.lgs. 267/2000: che si tratti di società a capitale interamente pubblico, che l'ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino su di esse un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che tali società realizzino la parte più importante della loro attività con l'ente o gli enti pubblici che le controllano.

L'art. 25 della l.r. Veneto 8/2005, modificando l'art. 3 della l.r. 30/2004, prevede la proroga dei servizi di trasporto pubblico locale aggiuntivi fino alla data di scadenza dei contratti di servizio per la gestione dei servizi «minimi»; tale scadenza – in virtù del combinato disposto dei commi 1 e 3 dello stesso art. 3 richiamato – risulterebbe così possibile fino al 31 dicembre 2006. Il Governo formula le stesse censure espresse riguardo all'art. art. 3 della l.r. Veneto 30/2004. Il termine massimo del 31 dicembre 2006, previsto per le concessioni rilasciate con procedura diversa dall'evidenza pubblica dall'art. 113, comma 15-bis, del d.lgs. 267/2000 sarebbe applicabile, secondo il Governo, solo qualora le disposizioni previste per gli specifici settori non stabiliscano un congruo periodo di transizione; e nel caso di specie invece il periodo di transizione è previsto dalla disciplina di settore. Inoltre la Corte, nella sentenza 272/2004, ha affermato la competenza esclusiva dello Stato a dettare le norme contenute nel citato art. 113 del testo unico degli enti locali. Riprende le stesse argomentazioni formulate riguardo alla l.r. Liguria.

Decisione della Corte

Tutte le censure hanno ad oggetto disposizioni regionali che variamente introducono proroghe degli affidamenti preesistenti (o di alcuni di essi) rispetto al termine ultimo, previsto dal legislatore statale, per l'entrata in vigore del nuovo regime di affidamento di tutti i servizi di trasporto pubblico locale mediante procedure ad evidenza pubblica. Dichiara cessata la materia del contendere relativamente all'art. 1, comma 7, della l.r. Lazio 5/2003, poiché essa, nelle more del giudizio, è stata radicalmente modificata dall'art. 15, comma 3, della l.r. 29/2003. Ripercorre la normativa statale in materia di affidamento in concessione dei servizi di trasporto pubblico locale. In seguito alle modifiche da ultimo introdotte dal comma 394 dell'art. 1, della l. 266/2005, il comma 3-bis dell'art. 18 della l. 422/1997 ha fissato al 31 dicembre 2006 il termine ultimo entro cui le Regioni possono mantenere gli affidamenti agli attuali concessionari di servizi di trasporto pubblico locale, ponendo l'obbligo, per tale periodo transitorio, di affidamento di quote di servizio o di servizi speciali mediante procedure concorsuali. Al termine di tale periodo, è previsto che tutti i servizi siano affidati esclusivamente tramite procedure concorsuali. Il comma 393 del medesimo articolo 1 della l. 266/2005 ha inserito, dopo il comma 3-bis, altri cinque commi, che disciplinano la possibilità che le Regioni prevedano, a determinate condizioni, alcuni tipi di ulteriore proroga dell'affidamento, fino ad un massimo di altri dodici mesi. Al settore del trasporto pubblico locale si applica questa specifica disciplina e non quella contenuta nell'art. 113, comma 15-bis, del d.lgs. 267/2000, che individua nel 31 dicembre 2006 la data entro cui cessano le precedenti concessioni in tema di servizi pubblici locali. La ratio del comma 3-bis dell'art. 18 del d.lgs. 422/1997 inserito dall'art. 1, comma 6, del d.lgs. 400/1999, è rinvenibile nel criterio direttivo contenuto nell'art. 4, comma 4, lettera b), della l. 59/1997, secondo il quale il decreto delegato in materia di trasporto pubblico locale avrebbe dovuto – tra l'altro – «definire le modalità per incentivare il superamento degli assetti monopolistici nella gestione di servizi di trasporto urbano ed extraurbano». Lo stesso comma 2 dell'art. 18 del d.lgs. 422/1997 esplicitamente finalizza il conferimento dei poteri a Regioni ed enti locali in tema di affidamento dei servizi di trasporto locale «allo scopo di incentivare il superamento degli assetti monopolistici e di introdurre regole di concorrenzialità nella gestione dei servizi di trasporto regionale e locale». Nel quadro del nuovo Titolo V una disposizione come quella di cui al comma 3-bis dell'art. 18 del d.lgs. 422/1997 è riconducibile all'ambito della competenza legislativa esclusiva statale in tema di «tutela della concorrenza», di cui alla lettera e) del secondo comma dell'art. 117 Cost.. La configurazione della tutela della concorrenza ha una portata così ampia da legittimare interventi dello Stato volti sia a promuovere, sia a proteggere l'assetto concorrenziale del mercato (272/2004). Non può essere condivisa l'opinione espressa dalle Regioni Liguria e Veneto, secondo la quale la riconducibilità della disciplina del trasporto pubblico locale ad una materia legislativa regionale di tipo residuale (come affermato dalla Corte con la sentenza 222/2005), ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost., ridurrebbe la possibilità di incidere nella suddetta materia attraverso una competenza esclusiva dello Stato. Al contrario, le competenze esclusive statali che – come quella relativa alla «tutela della concorrenza» – si configurino come «trasversali» incidono naturalmente, nei limiti della loro specificità e dei contenuti normativi che di esse possano ritenersi propri, sulla totalità degli ambiti materiali entro i quali si applicano. Tutte le disposizioni legislative regionali impugnate, in quanto contenenti discipline che comunque derogano a questa norma, espressiva dell'esclusivo potere del legislatore statale a tutela della concorrenza, risultano costituzionalmente illegittime.

Dichiarazione:

Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, della l.r. Liguria 17/2003; dell'art. 3, comma 1, della l.r. Veneto 30/2004; dell'art. 1, comma 11, lettere b) e f), della l.r. Calabria 36/2004; dell'art. 25 della l.r. Veneto 8/2005, n. 8; dichiara cessata la materia del contendere relativamente alle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 7, della l.r. Lazio 5/2003.