Giudizio principale di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 4, 7, comma 1, lettera b) e comma 4, lettere b), d) f) e g) della legge della Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 23 (Norme sui servizi pubblici locali a rilevanza economica)

Contenuto delle disposizioni impugnate

Motivi del ricorso e decisione della Corte

L'art. 4, comma 4, della legge regionale impugnata stabilisce che le società a capitale interamente pubblico – alle quali gli enti locali abbiano conferito la proprietà delle reti, degli impianti, delle dotazioni patrimoniali e dei beni essenziali all'espletamento di un servizio pubblico locale – nonché le società controllate e collegate con le medesime, non sono ammesse a partecipare alle gare (ad evidenza pubblica) indette per la scelta del soggetto gestore del servizio o per la scelta del socio privato di cui all'art. 113, comma 5, del d.lgs. 267/2000.

L'art. 7, comma 4, lettera b), vieta alle società a capitale interamente pubblico, già affidatarie dirette della gestione (anche integrata) di un servizio pubblico locale a rilevanza economica, di partecipare alle gare ad evidenza pubblica indette per la scelta del soggetto cui conferire la gestione dei servizi. Il Governo ritiene che le due disposizioni violino la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia "tutela della concorrenza", quale desumibile dalla disciplina dettata dall'art. 113 del d.lgs. 267/2000 e dall'art. 3 della Costituzione, il cui comma 15-quater prevede una disciplina transitoria. Il divieto previsto dall'art. 4, comma 4, non è previsto dal d.lgs. 267/2000, mentre quello sancito dall'art. 7, comma 4, lettera b), potrebbe essere ricondotto alla previsione dell'art. 113, comma 6, dello stesso decreto legislativo, la quale però, in ragione del comma 15-quater, opererà soltanto a partire dal 1° gennaio 2007.

La Corte ripercorre la disciplina statale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, con particolare riguardo al regime giuridico delle procedure per l'affidamento della gestione delle reti e per l'affidamento della gestione del servizio e riprende in particolare l'art. 113 del d.lgs. 267/2000 che ha subìto, nel corso del tempo, varie modificazioni. Richiama in particolare l'art. 14, comma 1, del d.l. 269/2003, secondo cui le disposizioni dell'art. 113 sulle modalità di gestione ed affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, «concernono la tutela della concorrenza e sono inderogabili ed integrative delle discipline di settore», sottoposto al vaglio di costituzionalità. Con la sentenza 272/2004, la Corte ha affermato che tale disposizione si può sostanzialmente ritenere «una norma-principio della materia, alla cui luce è possibile interpretare il complesso delle disposizioni in esame nonché il rapporto con le altre normative di settore, nel senso che il titolo di legittimazione dell'intervento statale è fondato sulla tutela della concorrenza, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, e che la disciplina stessa contiene un quadro di principi nei confronti di regolazioni settoriali di fonte regionale. Pertanto, da un lato, il titolo di legittimazione statale è riferibile solo alle disposizioni di carattere generale che disciplinano le modalità di gestione e l'affidamento dei servizi pubblici locali di "rilevanza economica" e dall'altro lato solo le predette disposizioni non possono essere derogate da norme regionali. La Corte ha ritenuto che «alle stesse finalità garantistiche della concorrenza appare ispirata anche la disciplina transitoria, che, in modo non irragionevole, stabilisce i casi di cessazione delle concessioni già assentite in relazione all'effettuazione di procedure ad evidenza pubblica e al tipo di società affidataria del servizio». Alla potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia "tutela della concorrenza", devono essere ricondotte le disposizioni statali di principio contenute nell'art. 113 del d.lgs. 267/2000, in quanto esse, pur incidendo sulla materia dei servizi pubblici locali, che appartiene alla competenza residuale delle Regioni, disciplinano l'affidamento della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica secondo un sistema teso a salvaguardare la concorrenzialità del mercato.

Non ritiene fondata la questione di legittimità costituzionale proposta con riferimento all'art. 4, comma 4: il legislatore statale non ha né specificamente previsto né specificamente escluso la possibilità per le società a capitale interamente pubblico di partecipare alle gare per l'affidamento della gestione del servizio. Poiché si versa in materia riservata alla competenza residuale delle Regioni, nel silenzio della legislazione statale può ritenersi ammissibile che queste ultime, esercitando la loro discrezionalità legislativa, integrino la disciplina dettata dallo Stato, prevedendo il divieto per le società proprietarie delle reti di partecipare alle gare in questione. Questa determinazione risulta anche coerente con il principio d'ordine generale, pure se derogabile, che postula la separazione tra soggetti proprietari delle reti e soggetti erogatori del servizio.

L'art. 7, comma 4, lettera b), contrasta con le disposizioni contenute nell'art. 113 (segnatamente nel comma 15-quater) del d.lgs. 267/2000 e, dunque, con il parametro costituzionale dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione. La sentenza 272/2004 aveva già stabilito che, allo scopo di salvaguardare le esigenze della concorrenza, operano non solo le disposizioni previste a regime sulle modalità di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, ma anche le disposizioni aventi carattere soltanto transitorio. La previsione contenuta nel comma 6 dell'art. 113, cui si riconnette l'impugnata norma regionale, nel disporre il divieto di partecipare alle gare di cui al precedente comma 5, tende a garantire la più ampia libertà di concorrenza nell'ambito di rapporti – come quelli relativi al regime delle gare o delle modalità di gestione e conferimento dei servizi – di rilevante incidenza sul mercato. La corretta attuazione del nuovo regime di divieti ha richiesto, ragionevolmente, come disposto dal legislatore statale con il comma 15 quater del medesimo art. 113, una disciplina transitoria. La mancata previsione, nella legge regionale, di un analogo regime transitorio, che definisca le modalità temporali di efficacia del divieto in esame, è idonea ad arrecare un vulnus all'indicato parametro costituzionale. Dichiara l'illegittimità dell'art. 7, comma 4, lettera b), della legge impugnata, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, nella parte in cui non prevede che il divieto ivi contemplato si applica a decorrere dal 1° gennaio 2007, salvo nei casi in cui si tratti dell'espletamento delle prime gare aventi ad oggetto i servizi forniti dalle società partecipanti alla gara stessa.

L'art. 7, comma 1, lettera b), stabilisce un limite minimo (40 per cento del capitale sociale) per la partecipazione azionaria del socio privato, da scegliere con procedura di evidenza pubblica, della società mista cui può essere conferita la titolarità della gestione del servizio pubblico di rilevanza economica. Secondo il Governo, la norma contrasta con l'art. 113, comma 5, lettera b), del d.lgs. 267/2000, violando sia la competenza statale riguardo alla determinazione dei principi fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo comma, della Costituzione), sia la competenza esclusiva statale nella materia "tutela della concorrenza" (art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione). La disposizione in esame lederebbe, altresì, l'art. 3 della Costituzione. La Corte osserva che l'art. 113, comma 5, lettera b), nell'individuare tra i possibili soggetti cui conferire direttamente la gestione del servizio pubblico locale le società a capitale misto pubblico/privato, non stabilisce alcun limite percentuale, né massimo né minimo, alla partecipazione al capitale sociale da parte del socio privato, limitandosi soltanto a prevedere che il socio sia scelto con le procedure dell'evidenza pubblica. La mancanza di una qualsiasi previsione statale in merito alla consistenza del capitale privato nell'ambito della compagine sociale consente al legislatore regionale, nell'esercizio della sua discrezionalità, di stabilire quote minimali di partecipazione. Non ravvisa neanche violazione del canone della ragionevolezza: il limite previsto risponde all'esigenza di evitare che partecipazioni minime o addirittura simboliche si possano risolvere in una elusione delle modalità complessive di conferimento della gestione del servizio pubblico locale.

L'art. 7, comma 4, lettera d), vieta alle società a capitale interamente pubblico, alle quali sia affidata in via diretta la gestione di un servizio pubblico locale, il conferimento di incarichi professionali, di collaborazione e di qualsiasi altro genere in favore di persone e/o di società legate da rapporti di dipendenza e/o di collaborazione con l'ente o gli enti titolari del capitale sociale, in quanto tali obbligati all'esercizio del controllo di cui al precedente comma 1, lettera c). Secondo il Governo, poiché dalla trasgressione del divieto può derivare la nullità dell'atto costitutivo del rapporto vietato, si profila un'invasione della competenza nella materia "ordinamento civile", di competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.); rileva inoltre incompatibilità con la materia dell'esercizio della professione (pure attinente all'ordinamento civile) e contrasto con i principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi di cui agli artt. da 52 a 66 (ora artt. da 43 a 55) del Trattato istitutivo dell'Unione europea, con conseguente violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione. La Corte non ritiene accoglibili le censure in quanto la prospettata nullità del contratto d'opera professionale è meramente ipotetica e non prevista dalla norma impugnata. Neanche ravvisa limitazioni all'esercizio di attività professionali, perchè non vi è alcun divieto imposto al professionista in quanto tale, ma alla società, sulla quale ricadono le conseguenze della violazione del divieto. Ritiene inammissibile per difetto degli elementi minimi argomentativi l'ultima censura. Ratio della norma impugnata è l'esigenza di evitare che si determinino situazioni di conflitto di interessi tra controllori e controllati e di garantire, fin dove possibile, trasparenza nei rapporti tra società incaricate della gestione dei servizi in questione ed enti pubblici titolari del capitale sociale.

L'art 7, comma 4, lettera f), prevede che le società a capitale interamente pubblico, affidatarie del servizio pubblico, sono obbligate al rispetto delle procedure di evidenza pubblica imposte agli enti locali per l'assunzione di personale dipendente. Secondo il Governo la previsione pone a carico di società private obblighi e oneri non previsti per l'instaurazione dei rapporti di lavoro nel settore privato, invadendo la competenza esclusiva statale nella materia "ordinamento civile" (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.). La Corte non ritiene che la disposizione limiti la capacità di agire delle persone giuridiche private, ma costituisca applicazione del principio di cui all'art. 97 della Costituzione rispetto ad una società che, per essere a capitale interamente pubblico, ancorché formalmente privata, può essere assimilata, in relazione al regime giuridico, ad enti pubblici. La Corte stessa, sulla base della distinzione tra privatizzazione formale e privatizzazione sostanziale, e dunque con riferimento al suindicato principio, ha riconosciuto la legittimità della sottoposizione al controllo della Corte dei conti degli enti pubblici trasformati in società per azioni a capitale totalmente pubblico.

L'art. 7, comma 4, lettera g), prevede l'ineleggibilità a sindaco, presidente della Provincia, consigliere comunale, provinciale e circoscrizionale dei Comuni e delle Province titolari del capitale sociale delle società affidatarie della gestione del servizio pubblico, per i legali rappresentanti ed i componenti degli organi esecutivi delle società medesime. Secondo il Governo, la previsione invade la competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, in materia di organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane. La Corte accoglie la censura, osservando che la norma regionale, disciplinando un caso di ineleggibilità a cariche elettive in enti locali territoriali, invade la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia "organi di governo" di Comuni, Province e Città metropolitane, prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione. La disposizione impugnata in parte coincide con quanto previsto dalla legislazione statale negli artt. 60, 61 e 63 del d.lgs. 267/2000, ma verte in materia riservata in modo esclusivo allo Stato e la Regione non è legittimata ad adottare nella materia stessa alcuna disciplina, anche se in parte coincidente con quella statale.

Dichiarazione:

Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 4, lettera b), della l.r. Abruzzo 23/2004, nella parte in cui non prevede che il divieto previsto si applica a decorrere dal 1° gennaio 2007, salvo nei casi in cui si tratti dell'espletamento delle prime gare aventi ad oggetto i servizi forniti dalle società partecipanti alla gara stessa e dell'art. 7, comma 4, lettera g), della medesima legge regionale; dichiara infondate o inammissibili tutte le altre questioni.