Giudizio principale di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 3; 45, comma 3; 46, comma 2; 47, comma 2, 79, comma 2 in relazione al comma 1, lett. c); 86, comma 3 in relazione ai commi 1, 2 e 4 dello statuto della Regione Abruzzo approvato in prima deliberazione il 20 luglio 2004 e in seconda deliberazione il 21 settembre 2004
Contenuto delle disposizioni impugnate
Motivi del ricorso e decisione della Corte
L'art. 2, comma 3, stabilisce, tra l'altro, che la Regione partecipa alla attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali dello Stato, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato. Secondo il Governo, la disposizione contrasta con l'art. 117, comma quinto, Cost., in quanto omette di riferirsi al necessario rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, la quale deve disciplinare anche le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. La Corte osserva che, dopo la riforma costituzionale, l'attribuzione alle Regioni, nelle materie di loro competenza, della funzione attuativa ed esecutiva degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea viene esplicitamente subordinata al rispetto delle norme di procedura definite dalla l. 131/2003. Gli artt. 5 e 6 della l. 131/2003 dettano le regole procedurali per l'attuazione della norma costituzionale. Tutte le attività delle Regioni volte alla attuazione e alla esecuzione di accordi internazionali devono muoversi all'interno del quadro normativo risultante dall'art. 117, comma quinto Cost., e dalle norme interposte di cui alla l. 131/2003. Il riferimento testuale della norma impugnata alla dizione usata dall'art. 117. Cost. vale a confermare il suo inserimento nel quadro normativo costituzionale. La norma statutaria è agevolmente interpretabile in modo conforme al sistema costituzionale (379/2004). Dichiara non fondata la questione.
L'art. 45, comma 3, stabilisce che, qualora il Consiglio sfiduci uno o più assessori, il presidente della Giunta provvede alla loro sostituzione. Secondo il Governo, la norma, vincolando il Presidente della Giunta ad adeguarsi alla volontà espressa dal Consiglio, risulta incoerente con la scelta istituzionale della elezione a suffragio universale e diretto del vertice dell'esecutivo di cui all'art. 43, comma 2, dello statuto. Osserva la Corte che l'art. 122 Cost. attribuisce alle Regioni la facoltà di prevedere nei propri statuti modi di elezione del Presidente diversi dal suffragio universale e diretto (comma primo) e indica come conseguenza necessaria del suffragio universale e diretto la nomina e revoca, da parte del Presidente, di sua iniziativa, degli assessori (comma quinto). L'opzione per una diversa forma di governo non mantiene al Presidente della Giunta lo stesso potere di nominare e revocare, in piena autonomia, i componenti della Giunta. L'equilibrio tra poteri configurato dalla Costituzione (esecutivo al Presidente; legislativo e controllo del presidente e della Giunta al Consiglio come potere legislativo) verrebbe alterato se si privasse il Presidente della possibilità di scegliere e revocare discrezionalmente gli assessori della propria Giunta, del cui operato deve rispondere al Consiglio e al corpo elettorale, mentre la diversa forma di governo parlamentare prevede la responsabilità individuale del singolo ministro per il proprio dicastero (art. 95, comma terzo, Cost.) (7/1996). Nei confronti del Consiglio, esiste solo la responsabilità politica del Presidente stesso, nella cui figura istituzionale confluiscono la responsabilità collegiale della Giunta e la responsabilità individuale dei singoli assessori. La sfiducia consiliare agli assessori si pone in contrasto con l'art. 122, quinto comma, Cost., che riflette i principi ispiratori dell'equilibrio costituzionale tra i supremi organi regionali derivante dalla investitura popolare del presidente. Dichiara la illegittimità dell'art. 45, comma 3, dello statuto.
L'art. 46 stabilisce che il Presidente della Giunta , nella prima seduta del Consiglio regionale, si presenta per l'esposizione del programma (comma 1); il programma è approvato dal Consiglio regionale; il voto contrario produce gli stessi effetti dell'approvazione della mozione di sfiducia (comma 2). Il Governo censura il secondo comma, in particolare l'ultimo inciso, che prevede una causa di scioglimento del Consiglio non prevista dall'art. 126 Cost., norma che contiene una previsione tassativa dei casi in cui possono realizzarsi i presupposti di operatività del meccanismo del simul stabunt simul cadent legato al sistema di elezione a suffragio universale e diretto. La mancata approvazione del programma escluderebbe sin dall'inizio la possibilità per il Presidente e per la Giunta di operare per l'attuazione del programma. La previsione di una approvazione consiliare del programma condurrebbe inoltre a esiti contrastanti con quelli derivanti dalla previsione della maggioranza assoluta per l'approvazione della mozione di sfiducia. Quest'ultima è infatti finalizzata ad un rafforzamento della stabilità dell'esecutivo, mentre l'approvazione consiliare del programma rappresenterebbe un indebolimento della posizione del Presidente della Giunta, incompatibile con la sua investitura popolare. Rammenta la Corte che già la sentenza 379/2004 aveva chiarito che la previsione in uno statuto regionale del potere del Consiglio di discutere e approvare il programma di governo predisposto dal presidente non è in contrasto con la Costituzione, a condizione che dalla mancata approvazione del programma stesso non derivino conseguenze di tipo giuridico, inammissibili se pretendessero di produrre qualcosa di simile ad un rapporto fiduciario. La mozione di sfiducia prevede il rispetto di precise modalità procedurali, che verrebbero eluse se un altro atto, non assistito dalle medesime garanzie, potesse produrre i medesimi effetti. Anche qualora il Consiglio intendesse, subito dopo le elezioni, costringere il Presidente alle dimissioni, con conseguente proprio scioglimento, sarebbe indispensabile la procedura solenne della mozione di sfiducia per rendere trasparenti e comprensibili ai cittadini i motivi di una richiesta di tale gravità. Dichiara la illegittimità dell'art. 46.
L'art. 47, comma 2, stabilisce che l'approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta comporta la decadenza della Giunta e lo scioglimento del Consiglio. Il Governo ravvisa contrasto con l'art. 126, terzo comma, Cost., secondo cui l'approvazione della mozione di sfiducia comporta le dimissioni della Giunta e non la sua decadenza automatica; la previsione regionale determina una limitazione dei poteri dell'esecutivo perché nel caso di dimissioni alla Giunta compete una valutazione sui tempi delle medesime e quindi dello scioglimento del Consiglio regionale, che invece verrebbe meno qualora fosse prevista la decadenza automatica. Inoltre, in caso di decadenza, verrebbe meno la possibilità da parte dell'esecutivo regionale di porre in essere gli atti ritenuti necessari e indifferibili, che non potrebbero in ogni caso sottrarsi alla verifica di legittimità costituzionale. La Corte osserva che l'art. 126 disciplina in modo differenziato le due ipotesi. Il primo comma disciplina la rimozione e la collega a "gravi violazioni di legge o ragioni di sicurezza nazionale", che rendono necessario l'immediato allontanamento dalla carica di chi si è reso responsabile di gravi illeciti o risulti pericoloso per la sicurezza nazionale; il terzo comma detta per le dimissioni una disciplina che si adatta alla natura prettamente politica della cessazione, che non richiede quella immediatezza e perentorietà di allontanamento dalla carica necessari nella prima ipotesi e rende tra l'altro ammissibile l'emanazione di atti urgenti e indifferibili. Introdurre la decadenza della Giunta come effetto dell'approvazione di una mozione di sfiducia finirebbe per equiparare il disvalore giuridico alla necessità politica, trattati ben diversamente dall'art. 126, primo e terzo comma, Cost.. Dichiara la illegittimità dell'art. 47, comma 2.
L'art. 78 dello statuto istituisce il Collegio regionale per le garanzie statutarie, organo di consulenza della Regione, composto da cinque esperti; l'art. 79 individua le funzioni del Collegio e stabilisce che esso esprime pareri e valutazioni, tra l'altro, sui rilievi di compatibilità con lo statuto delle deliberazioni legislative sollevati da un quarto dei consiglieri; il comma 2, impugnato, stabilisce che il Consiglio può deliberare in senso contrario ai pareri e alle valutazioni del Collegio con motivata decisione. Secondo il Governo, la disposizione si presta a diverse interpretazioni, tutte costituzionalmente illegittime e porta ad un aggravamento dell'iter legislativo, con illegittima interferenza sui poteri legislativi del Consiglio regionale e/o sui poteri di promulgazione del Presidente della Giunta; non è neanche chiaro se la motivazione del Consiglio regionale debba essere di natura tecnico-giuridica, oppure possa assumere un contenuto politico. La Corte ritiene che l'introduzione di un organo di garanzia non contrasti con la Costituzione (378/2004). Quanto alle competenze ad esso attribuite, ritiene che la potestà legislativa del Consiglio regionale non verrebbe a soffrire alcuna limitazione, ma solo costituirebbe passaggio procedurale che rientrerebbe nel procedimento legislativo regionale compreso nei principi di organizzazione e funzionamento attribuiti dall'art. 123, primo comma, Cost., agli statuti regionali. Non ritiene fondata la questione.
L'art. 86 stabilisce che, dopo la seconda deliberazione a maggioranza assoluta, lo statuto è pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione per la decorrenza del termine di trenta giorni ai fini della eventuale impugnazione da parte del Governo innanzi alla Corte costituzionale (comma 1); nel caso in cui il Governo non promuova il ricorso innanzi alla Corte, lo statuto è pubblicato nuovamente nel Bollettino Ufficiale della Regione per la decorrenza del termine di tre mesi utile per la presentazione della richiesta di referendum popolare confermativo (comma 2); l'impugnazione dinanzi alla Corte costituzionale sospende la pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione; dopo la sentenza della Corte costituzionale lo statuto è riesaminato dal Consiglio regionale limitatamente alle disposizioni dichiarate illegittime per le deliberazioni consequenziali. Lo statuto è subito dopo pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione (comma 3, impugnato). Secondo il Governo, la norma si presta a diverse interpretazioni, tutte costituzionalmente illegittime, tra cui la contraddizione interna tra il comma 4, che prevede un'unica pubblicazione notiziale idonea a far decorrere entrambi i termini (per l'impugnazione innanzi alla Corte e per la presentazione della richiesta di referendum) e i commi 1 e 2 che invece distinguono la pubblicazione per la decorrenza del termine di trenta giorni per l'eventuale impugnazione del Governo e la pubblicazione per la decorrenza del termine di tre mesi per la presentazione della richiesta di referendum popolare confermativo. Osserva la Corte che la disposizione è difficilmente riconducibile nell'alveo dell'art. 123 Cost., che prevede un'unica pubblicazione notiziale idonea a far decorrere sia il termine per l'eventuale impugnazione governativa sia quello per la richiesta di referendum popolare. La disposizione impugnata prevede invece una duplicazione dei termini, non prevista dalla norma costituzionale. La declaratoria di illegittimità del comma 3 dell'art. 85 non può non coinvolgere anche gli altri commi, ad esso strettamente connessi. Dichiara la illegittimità dell'art. 86.
Dichiarazione:
Dichiara la illegittimità costituzionale degli articoli 45, comma 3; 46, comma 2; 47, comma 2, 86, comma 3, e 86 dello statuto della Regione Abruzzo approvato in prima deliberazione il 20 luglio 2004 e in seconda deliberazione il 21 settembre 2004; infondate le altre questioni.