Giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26 (Estinzione delle gestioni liquidatorie in campo sanitario costituite ai sensi dell'art. 2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549), promossi dalla Corte d'appello di Genova e dal Tribunale di La Spezia con ordinanze del 29 novembre 2001, 18 giugno 2002, 3 dicembre 2002 e 25 febbraio 2003
Contenuto delle disposizioni impugnate
Le norme impugnate hanno disposto: la cessazione, alla data di entrata in vigore della legge regionale medesima, delle gestioni liquidatorie di cui all' art. 2, comma 14, della l. 549/1995 (art. 1); che tutti i rapporti giuridici «già facenti capo alle Unità sanitarie locali» operanti nella Regione Liguria «ancorché oggetto di giudizi in qualsiasi sede e grado, s'intendono di diritto trasferiti in capo alle Aziende Unità sanitarie locali» (art. 2, comma 1), aggiungendo che «in ogni caso, nessun onere finanziario può gravare sulle Aziende … per eventuali situazioni debitorie ulteriori o sopravvenute» (art. 2, comma 2), ma non dettando alcuna specifica disciplina idonea ad evitare che le Aziende siano tenute a rispondere con tutto il loro patrimonio delle passività ad esse trasferite di diritto.
Motivi del ricorso
Il sistema introdotto dalle disposizioni regionali ha caricato le AUSL dei debiti contratti dalle vecchie USL, gravando le aziende di oneri che, secondo la normativa statale, si sarebbero dovuti porre a carico delle Regioni. Il carattere risarcitorio dei tre giudizi nel corso dei quali sono state adottate le ordinanze di remissione rende rilevante, ai fini delle rispettive decisioni, la risoluzione della questione preliminare sulla legittimazione passiva dei convenuti nei giudizi di primo grado; occorre accertare se, in caso di eventuale accoglimento della domanda di risarcimento danni, la responsabilità patrimoniale per i fatti di causa si collochi in capo alle aziende sanitarie di nuova istituzione – che hanno preso il posto delle soppresse unità sanitarie locali – ovvero alla Regione Liguria. La Corte d'appello remittente riassume brevemente l'excursus storico-normativo, a partire dall'art. 3 del d.lgs. 502/1992, col quale era stata disposta la soppressione delle vecchie USL e la loro trasformazione in aziende sanitarie, rispondenti a criteri organizzativi e gestionali diversi da quelli precedenti. Compiuta tale trasformazione, l'art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, stabilì che alle Regioni non fosse in nessun caso consentito di far gravare sulle nuove aziende sanitarie, «né direttamente né indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali», dovendosi creare, invece, delle apposite gestioni a stralcio per queste ultime. A completamento di tale disciplina l'art. 2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, stabilì che le gestioni a stralcio dovevano essere trasformate in gestioni liquidatorie, attribuendo ai direttori generali delle nuove aziende sanitarie locali le funzioni di commissari liquidatori delle disciolte USL comprese nell'ambito territoriale delle rispettive aziende. Tale quadro normativo è stato interpretato dalla giurisprudenza della Corte di cassazione nel senso che si sarebbe verificata una successione ex lege, a titolo particolare, delle Regioni nei rapporti di debito e credito facenti capo alle soppresse unità sanitarie locali, in base al principio per cui le neoistituite aziende sanitarie locali non possono essere gravate di passività derivanti dalle precedenti gestioni.
Decisione della Corte
Le Regioni non possono far gravare, direttamente o indirettamente, sulle neocostituite aziende i debiti pregressi facenti capo alle preesistenti unità sanitarie locali, dovendo a tal fine le Regioni stesse predisporre apposite “gestioni a stralcio”, individuando l'ufficio responsabile delle medesime (art. 6, comma 1, l. 23 dicembre 1994, n. 724). La richiamata disposizione statale, anche se a contenuto specifico e dettagliato, è da considerare per la finalità perseguita, in “rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione” con le norme-principio che connotano il settore dell'organizzazione sanitaria locale e vincola l'autonomia finanziaria regionale in ordine alla disciplina prevista per i debiti e i crediti delle soppresse unità sanitarie locali (89/2000; 416/1995; 222/1994; 357/1993). La giurisprudenza ordinaria, con orientamento consolidato, aveva ravvisato nella normativa statale, la quale escludeva che sulle aziende di nuova istituzione potessero essere riversate le passività maturate a carico delle unità sanitarie locali, una forma di successione ex lege delle Regioni, alle quali spettava estinguere le passività pregresse, attraverso la costituzione delle gestioni a stralcio, trasformate poi in gestioni liquidatorie dall'art. 2, comma 14, della l. 549/1995. Il legislatore ha voluto che le neoistituite aziende unità sanitarie locali cominciassero a funzionare secondo i nuovi criteri di maggiore economicità e di responsabilità dei dirigenti, senza essere oberate dal passivo accumulato in un sistema di gestione della sanità pubblica che si riteneva generatore di disfunzioni e, perciò, da abbandonare. Le norme della Regione Liguria non garantiscono che le aziende sanitarie comincino ad operare completamente libere dai pesi delle passate gestioni: il sistema normativo introdotto non assicura la separazione tra la gestione liquidatoria delle passività anteriori al 31 dicembre 1994, risalenti alle unità sanitarie locali, e le attività poste in essere direttamente dalle aziende, non è quindi conforme ai principi fondamentali della legislazione statale. Ritiene quindi la questione fondata con riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost..
Dichiarazione:
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 1 della l.r. Liguria 26/2000 e dell'art. 2, comma 1, della medesima legge nella parte in cui prevede che tutti i rapporti giuridici già facenti capo alle unità sanitarie locali operanti nella Regione Liguria, ancorché oggetto di giudizi in qualsiasi sede e grado, si intendono di diritto trasferiti alle aziende unità sanitarie locali, alle quali restano attribuite la titolarità e la legittimazione, sostanziale e processuale, attiva e passiva, e il relativo esercizio da parte dei rispettivi legali rappresentanti.